粮食调研报告

　　《粮食流通管理条例》已施行两年多，粮食依法监管工作取得了可喜成绩，积累了一些成功经验，摸索了一些有效办法，逐步规范了粮食流通市场。但就整体而言还存在不少薄弱环节，主要表现在“五不”，即:机构建设不健全，人员编制不落实，监管经费不保障，监管工具不具备，监管程序不规范。其原因是多方面的:上级重视，下级不重视;粮食系统内重视，社会上不重视;粮食行政管理部门重视，粮食企业不重视，导致了粮食依法监管工作难以开展，甚至缺位。因此，笔者就如何加强粮食依法监管工作谈几点建议:

　　一、正确处理知与行的关系，要在行上下功夫。所谓知就是认识，行就是工作落实。目前，对依法监管粮食的认识已基本形成共识，问题的关键是抓工作落实。从我们了解的情况来看，许多单位在开展监督检查工作时精力投入不多，工作力度不大，措施不得力，造成了粮食依法监管工作在社会上不被完全认可的被动局面。如何解决工作落实问题，笔者认为，必须做到“三到位”，即:工作责任心到位，工作措施到位，工作精力到位。要把粮食工作当成事业来干，要象抓粮食企业经济效益那样想办法抓好监督检查工作，要象抓粮改那样舍得花力气抓好监督检查工作，尤其是各级粮食行政管理部门主要负责人要把监督检查工作当作“一把手工程”来抓。当作执政兴粮的第一要务来抓，工作上要有韧劲、磨劲，舍得花精力解决粮食监督检查工作中的大事，如机构建设、人员和经费落实等，只有这样粮食依法监管工作才能上台阶，才能向纵深发展，才能全面推进。

　　二、正确处理政企关系，要在履行职能上下功夫。通过调查，有三种现象值得深思:一是产权制度改革后，新组建的粮食购销企业因国有资产所占的比例较大，绝大多数市县粮食局与国有粮食购销企业没有真正分开，许多局领导兼任企业法人，在开展粮食督查时，有意、无意之间就把国有粮食企业当成自己的，不同程度的存在一种袒护心理;二是有些县区在开展监督检查时，把目光往往只盯在个体或民营粮食购销企业，存在着查外不查内现象;三是粮食市场放开后，社会上其它成分的粮食企业创办人大多数是原粮食系统的职工，在熟人熟事面前，监督检查工作也只能走走过场，难以拉开情面较真。造成这三种现象的根本原因是政企不分和职能缺位，其影响很大，一方面容易给社会上造成错觉，认为粮食监督检查工作可有可无，不被重视;另一方面有损粮食执法队伍形象。粮食依法监管是我们粮食行政管理部门的重要职责之一，也是发挥社会职能的主要抓手。可以这样说，监督检查工作的好坏，直接关系到我们粮食行政管理部门存与亡的大事。因此，我们在处理国有粮食企业关系上要有一个正确的认识，特别是在开展监督检查工作时，要从履行职能的高度来把握，要本着“看好自己门，管好自己人”的原则，坚持一把尺子量到底，先量内再量外，先量国有企业，再量其它企业。对系统内发生的违法经营行为，要按内外一致的原则，发现一起，查处一起，依法追究经营单位和当事人的法律责任，严重的还要追究主管部门的行政责任。

　　三、正确处理经常性检查与专项督查的关系，要在经常性上下功夫。粮食具有流通量大，经营主体多，涉及面广的特点，这就决定了监督检查工作难度大，责任重。近两年来，开展粮食监督检查工作侧重于专项督查多，侧重于抽查多，侧重于查案多，工作上处于被动、应付的现象。原因就是此项工作没有形成制度化和经常化。通过调查，粮食市场放开后，经营主体虽然很多，但分类来讲主要是三种类型。一是国有粮食购销企业，是粮食购销主渠道，储存能力强，收购量大且收购时间长;二是粮食加工企业，绝大多数规模较小，一般情况下是边购边加边销;三是粮食经纪人，多是没有储存能力，无固定场所，流动收购，随收随卖，这就给监管工作增加了难度。由此可见，依法治粮工作要想有效地开展，必须在经常性和制度化上下功夫。一要对辖区内粮食经营户进行摸排、登记、建档，实行信用等级考评制度，进行分级监管;二要进行巡查。在粮食集中收购期间，县区粮食局要组织执法人员面对辖区内粮食流动市场进行全方位的巡视，主动出击，对无照或违规经营者要给予坚决查处，特别是近两年执行最低收购价政策，粮食监督检查工作更要延伸到每个收购点，延伸到农村，这样既确保了政策的落实，也更体现了监督检查工作的到位。三要坚持监督检查与开展各项业务工作相结合。依法治粮是综合性工作，需要多方努力，在实践中我们感到:粮食监管工作必须与业务相结合，业务工作开展到那里，监管工作就跟到那里，这就有利于构建监管工作平台，不留死角，不挂空档，形成齐抓共管的良好局面。

　　四、正确处理监督检查与整体工作的关系，要在协调配合上下功夫。粮食市场化改革和《粮食流通管理条例》颁布以后，粮食行政管理部门既要肩负粮食产业经济发展、行业服务的职能，又要承担粮食市场监管的重任。面对这一全新的任务，由于思想认识的不同、执法体系建设的不平衡、现行机关体制的不合理，各地粮食行政管理部门在重视程度、工作力度和执法水平上存在着明显差异，特别是粮食执法工作对外涉及多个部门，对内涉及各个业务环节，如果不妥善协调好各方关系，势必会出现重管理轻执法、错位缺位、推诿扯皮现象。因此，做好粮食行政执法工作，还必须正确处理好监督检查与各方的关系，在协调配合上下功夫，努力营造良好的执法环境。一是正确处理监督检查与行业内部管理之间的关系。监督检查是依照法律法规的规定，对管理相对人进行检查处罚，打击违法行为，规范粮食市场秩序。而行业管理是根据国家有关规定，研究和制定行业发展规划，贯彻落实政策，开展行业指导、服务和监督。两者在具体工作中，既相互促进，又各有所侧重;既有联系，又有区别。粮食行政管理部门要坚持监督检查与行业内部管理相结合，加强配合与协作，有利于充分发挥各自优势，提高整体效能。二是正确处理监督检查机构和内设的`法制机构之间的关系。

　　各级粮食行政管理部门内设的法制机构是专司法制工作的机构，主要承担法制宣传、调研立法、复议听证、案件审核等法制工作;监督检查机构是受粮食行政主管机关委托而组建的专门从事粮食执法检查、督查的机构，主要承担法律、法规授予的执法职能、执法宣传、执法检查、实施行政强制措施、行政处罚等。这两个内设机构应各守其责，依法行政，相互协作，加强监督。三是正确处理粮食监督检查与其它部门之间的关系。粮食执法涉及面广、难度大，按照法律法规的规定和部门职责的分工，在违法行为处理上又有局限性和限制性。因此，粮食行政管理部门要严格按照法定的职责范围正确行使职权，既不能“错位”，也不能“越位”。要主动协调好与工商、质监、卫生、价格等部门的关系，在工作程序和工作方法上要学习借鉴其他执法部门的经验，积极争取有关执法部门的支持，适时开展联合执法，有效地维护粮食市场秩序。