论行政诉讼范围的理解与把握

摘要：行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度中的核心问题，正确理解和把握行政诉讼范围，对正确贯彻实施我国的《行政诉讼法》具有很强的指引作用，一方面可以保护公民的合法权益，另一方面可以维护当今社会的法制环境。本文首先对我国行政诉讼的基本概念及现行受案范围的具体规定进行了解读，然后对行政诉讼范围的局限性进行了分析，接着就行政诉讼范围相关的几种行为进行了可诉性辨析，最后提出了完善我国行政诉讼的建议。 关键词：行政诉讼范围；理解；把握 引言

近年来，我国行政诉讼案件呈现出惊人的增长速度。2015年行政诉讼法修改后人民法院2016年同比修法前受理案件增加了60%-70%。其中的原因之一是当事人滥用诉讼权利的现象时有发生。为使读者深入了解人民法院行政诉讼的受案范围，依法维护自身合法权益，本文结合以往实践工作经验分析了行政诉讼范围相关的内容，供大家参考。 一 行政诉讼范围的概念

行政诉讼的受案范围是指法院对于行政诉讼案件的受理范围。行政诉讼受案范围问题是同是民事、刑事两种诉讼制度与行政诉讼制度相区别的一个重要方面。行政相对人应当在该范围明确的行政行为之内提起行政诉讼，此规定限定了行政相对人不能对任何行政行为均可以提起诉讼。

二 我国行政诉讼的现行受案范围的具体规定解读

行政诉讼法在第11条明确规定了行政诉讼受案范围，主要涉及以下五个方面:第一，对于被拘留人员、被罚款人员、吊销相关许可证或者执照的人员、被司法部门严令停产的企业或个人、个人财产被没收、个人账户被冻结、查封或者扣押的人员，如有异议都可以向法院提起诉讼。第二，在日常经营中，认为行政司法机关侵害了相关人的正常经营的企业或者个人，可以向法院提起诉讼。第三，当申请营业执照或者相关业务许可证时，遭到相关行政机关拒绝的人员可以向法院提起诉讼。第四，个人因无安全感，向行政司法机关请求法律援助与保护时，被相关部门拒绝的可以向法院提起诉讼。第五，认为行政机关没有按照规定发放抚恤金的，再日差生活中做了违法行为的等现象的，可以向法院提起诉讼。行政诉讼法在第12条明确规定了不接受的行政诉讼受案范围，主要涉及以下四个方面:第一，任何与国防、外交等相关的国家行为，法院不接受诉讼。第二，任何在法律条文中明确规定的规章制度，个人或者企业提出异议的，法院不接受诉讼。第三，行政机关的奖惩、任免产生的异议，法院不接受诉讼。第四，由行政机关掌握裁决权的事件产生异议的，法院不接受诉讼。

根据 2014 年 11 月 1 日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》自 2015 年 5 月 1 日起施行。其中对人民法院受案范围作了如下修改：将第十一条改为第十二条，将第一款修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 三 行政诉讼受案范围的局限性

我国行政诉讼法实施至今，虽然经历了司法解释确认、法律修改调整等诸多变化，但是受案范围界定始终是行政诉讼制度的焦点问题，至今学术界仍在于研究和讨论。其中，学界和社会最受关注和争论最久的便是我国《行政诉讼法》中关于行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定不予受理的规定。此法条把行政机关对其工作人员的人事管理行为完全排除在行政诉讼受案范围之外。此立法源于“二战”前德、日等国家的“特别权力关系理论”。而近年来，随着“特别权力关系理论”己经逐渐淡出各国的立法实践，内部行政人员的基本权利也逐步受到各国司法保护。行政机关工作人员同时拥有普通公民和国家工作人员这双重身份。双重身份不但赋予了其双重义务，也同时给使其拥有了双重权利。而“特别权力关系理论”往往过分关注行政工作人员的义务，而不注重他们作为普通公民的权利。同时，行政机关的人事管理行为，也有可能涉及该工作人员的公民权利和义务。如果将此类事项完全看作行政机关的内部行政行为，则公民权利和义务便无法通过行政诉讼的途径得到保障。因此，应当将此类涉及行政人员公民权利和义务的行政行为，进行恰当的“外化”，使其当作外部行政行为，理所应当的受到《行政诉讼法》的保护。诸如此类有关行政人员公民权利义务的有初任公务员报考录用、聘用，丧失公务员身份的解聘、辞退、开除等人事管理决定等。理由是：第一，涉及初任公务员报考录用、聘用是袂定一个普通公民向一名行政机关工作人员转变的行为。这种身份的转变，首先是他们作为普通公民享受宪法赋予公民通过公平竞争，平等参加劳动权力的体现，这种权力，不应该因劳动的分工而加以限制。而对公民基本权利的限制必须通过国家司法这一具有最高效力的途径来加以解决。行政机关的人事部门作为作出初任公务员报考录用、聘用决定的机构，相关当事人对上述决定不满的，理应通过行政诉讼的途径解决。第二，丧失公务员身份的解聘、辞退、开除等人事管理决定，也是涉及公民身份转变的行为，此类决定不仅使相关当事人丧失国家行政管理人员这一身份，更重要的是使其作为普通公民丧失了通过平等劳动获得报酬的基本权利。而此类决定同样是由行政机关作出，因此，也应该通过行政诉讼加以解决。

四 与行政诉讼范围相关的几种行为的可诉性辨析

在有关行政诉讼受案范围的司法实践中，一些行为的可诉性仍存在不少的争议，例如对行政争议性质的认定模糊和交通事故责任认定行为，因此，本文对该两类行为是否可诉进行分析与辨别。 5.1对行政争议性质的认定模糊

现阶段，学界对行政争议性质的认定是模糊的。比如胡建淼指出，“许多人”在认定行政争议的性质时明显存在泛政治化、特权化的倾向，即使对行政争议持广义理解，他们也认为一些争议不完全是法律问题，而是涉及政治、政策或行政机关的“特权”，从而排斥司法管辖。这里的“许多人”主要是两类人，一类是立法者，另一类是执行法律的人。对立法者主要证据是法律将其他规范性文件也排除在受案范围外。将《立法法》明确规定“视同立法”的法规、规章排除受案范围也算情有可原，但其他规范性文件却纯粹是行政活动的产物，并且有许多直接影响公民、法人或其他组织的合法权益，是完全没有理由被排除在受案范围外的。对执行法律的人，主要的证据是实践中把所谓的“内部行政行为”一概排除在受案范围之外。现行法将行政机关对于公务员的奖惩、任免等决定排除在受案范围之外。行政机关所作的关于公务员权利义务的所有决定都被认为是不可诉的。执行法律的人显然是受到了“特别权力关系”理论的遗害。“特别权力关系”理论在德国、日本等发源国早已衰弱，中国立法者从未明确承认过这一理论，执行法律的人就更无必要使用这个理论自缚手脚。这些对行政争议的理解，本质上是观念还没有真正转变过来，权利意识远弱于权力本位，导致对行政争议的理解模糊，政治化色彩强，法律色彩淡化。因此，行政诉讼受案范围的制度变革，本质上受当下的法律文化法律观念的制约。

5.2交通事故责任认定的可诉性

交通事故责任认定行为是否具有行政可诉性，是行政诉讼中经常面对的问题。实践中有些法官对为交通事故责任认定是不是属于受案，以及其否能否受理存在疑惑。存在疑惑是合理的，首先，交通事故的责任认定行为包含了行政行为的主体和效果要素，其行为有准行政行为意味。交警部门依照法律，行政法规和部门规章的授权行使职能和职责，其行为效果对相对人具有约束力。交警部门对交通事故进行责任认定的行为，其行为具有单边性、强制性和无偿行政权力的特点。从责任的角度来看，其行为具有服务性和从属性特点，在接受法律约束的同时，也要积极对待，不能让他人产生怠慢态度。其次，交通事故责任认定行为，虽然并没有直接规定交通事故的当事人的权利义务，但交通事故规模的划分和责任已得到确认，对随后各方的实质性权利和义务产生了间接影响。其法律效力具有广泛的影响力，包括刑事责任的影响，民事责任的影响和行政责任的影响。所以交通事故的本质是确定线路的责任，应从行政诉讼的立法精神和基本理论等视角出发，对交通事故责任认定行为的行政法主体资格、法律责任能力、行政法属性等方面进行考察。

五 完善我国行政诉讼的建议

第一，完善立法模式。在对行政诉讼范围进行规定的时候可以使用混合式立法体例，但是需要注意的是仅仅只应该使用概括式与否定式的列举方式，主要是使用否定式列举方式剔除不在行政诉讼范围的那些行为，对那些符合概括式列举规定的都应该纳在受案范围中。第二，将那些抽象行政行为纳在范围内。理论上讲，对抽象行政行为通常可分成两种：一种是行政立法行为，另一种是一般抽象行政行为。其中行政规章、部门规章和政府规章的制定都是行政立法行为，这些都不应该纳在行政诉讼范围内。但是除了上述行政立法行为的一般抽象行政行就

都可以纳在可诉范畴。第三，将某些内部行为纳在范围内。内部行为就是行政机关内部作出的不能引起对外法律后果产生的行为。如果因其是机关内部工作人员而排除其作为公民应该享有的救济方式，这也是不合理的，此时应该将人事处理和任免奖惩决定要纳在行政诉讼范围内。 结束语

总而言之，行政诉讼法在一定程度上对法治化建设起到非常重要的推动作用，与此同时其还在化解公民和行政机关间的矛盾方面发挥着重要的作用。但是，现阶段行政诉讼受案范围还存在一定的局限性，所以仍然不能应对社会管理活动中不断出现的新问题。因此必须结合我国国情，适当扩大受案范围，充分发挥法律的保障作用。 参考文献

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