２０１２年２月 山东行政学院学报 Ｆｅｂ．２０１２ 第１期（总第１１６期） ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ ＮＯ．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１６ 试论当前我国户籍制度改革的合理价值取向 兼论“迁徙自由＂概念的适用定义 房波 ，欧阳君君 （１．杭州国际城市学研究中心，杭州３１０００１；２．苏州大学王健法学院，江苏苏州２１５３２５） 摘要：当前我国户籍制度改革在理论和实践两个屡面都存在不小的争议。归根结底问题在于对户籍 制度改革的改革目标或取向看法不一。本文从中国国情出发，围绕“迁徒自由”概念的定义梳理，真正界定其 适用定义为现实层面的“迁徙自由”，同时指出实现现实层面的“迁徙自由”是户籍制度改革的出发点和归宿 点，并论证了实现路径。 关键词：户籍制度；改革；价值取向；迁徙自由；路径 中圈分类号：Ｄ９２２．１４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—３１５４（２０１２）０１—０ｌｌ３—０３ ＤＯｌ：１０．３９６９／Ｊ．ＩＳＳＮ．１００８—３１５４．２０１２．０１．０２９ 一、“迁徙自由”概念的界定 这些因素的影响，从而引发了当代中国户籍制度改革的激 烈争论和实践，因此，“迁徙自由”也是中国户籍制度改革的 （一）“迁徙自由”既是中国户籍制度改革的出发点，也 落脚点，或者是说诉求目标。中国户籍制度改革要想成功， 是落脚点 必须理清落脚点到底在哪，或者说真正的改革诉求目标是 “迁徙自由”是当前中国户籍制度改革的出发点，或者 什么。换句话说，就是要搞清楚到底什么是“迁徙自由”。 是说导火索。当代中国之所以出现户籍制度改革的诉求， （二）“迁徙自由”的概念梳理 主要基于两点引发的：一是国际上的人权指责压力。目前， 从目前的改革诉求或压力分析，“迁徙自由”可以从三 以美国为代表的西方发达国家，从人权的角度出发，一直在 个层面来看待：第一个层面是法理层面，西方发达国家对中 指责中国公民没有享受迁徙自由权。主要指责的依据就是 国的人权指责，归根结底是对中国没有法律意义上的迁徙 中国宪法里删除了迁徙自由的说法以及１９５８年出台的《户 权感到不顺眼。法律层面上的“迁徙自由”是指通过宪法或 口登记条例》。二是国内追求公平的民意压力。目前国内 法律赋予公民空间上迁移的行动自由。【Ｊ 这是最简单，最 主要有两种不满的声音：一种是对目前通过迁徙实现不同 纯粹的迁徙自由，也就是中国公民可以按照自己的意愿自 区域待遇之间的转换路径的缺失感到不满，即：在城市与城 由在中国国土上流动或者不流动，仅指迁徙行为本身。第 市之间流动，或城乡之间流动，由于户籍制度的限制，很难 二个层面是现实层面，即接受现实中不同区域所享受的待 实现不同区域待遇的转换。如外地人到上海或北京居住，往 遇是有差异的前提下，通过迁徙行为，实现既有随身走的基 往是不论你住了多少年，是否有工作，是否纳税，都不能给 本待遇，也有明确的途径、条件赋予公民按照自己的意愿， 你当地户口，享受不了当地的城市待遇。一种是认为大城 根据自己的实际情况选择享受不同类型待遇的权利。换句 市与小城市之间，城市与农村之间民众享受的待遇福利差 话说，现实社会中，不同区域间实际发展状况各异，所以必 距过大，对这种待遇区域化、特殊化的局面感到不满。出于 然会有待遇上的差异，这主要是指区域待遇，不包括基本国 牧稿日期：２０１１—１１一ｌ２ 一１１３一 ＸＵＥＢＡ０ ２０１２年２月 山东行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ Ｆｅｂ．２０１２ 第１期（总第１１６期） Ｎ０．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１６ 民待遇。然后，一个公民行动上有自由能随意迁徙到中国 任何一个区域，随后在迁徙目的地可以根据已经明确的规 造成的不论你如何努力可能都没有机会去实现享受待遇的 转换。这样的“迁徙自由”才是既有行为上的意义，更有机 会公平的价值意义。 二、实现第二层面“迁徙自由”的若干思考 ， 定，通过自己的努力，去符合或部分符合某些待遇享受的资 格要求，从而选择享受某种类型的待遇。这种“迁徙自由” 是在行动自由基础上的待遇选择自由。（这里需要说明的 是这种只是选择权利和方式的自由，不代表选择的结果是 ｔ ＇ ＿＿ ，．’ 否一定能成功。）第三个层面是理想层面，即立足于消除不 同区域的待遇差异，通过“待遇找平”，从而实现不管你迁徙 要实现第二层面“迁徙自由”，首先要先弄清楚几个 问题： 到中国境内任意一区域，都能自动享受相同的待遇，不附带 任何条件、资格、规定。从这三个层面的“迁徙自由”来看， 其实对应的就是三种不同的公平理念，法理层面的”迁徙自 由”追求的是法律意义上的公平；现实层面的“迁徙自由”追 （一）以落实第一层面“迁徙自由”为前提 第二层面的“迁徙自由”是以行动自由为基础，因此，必 须先落实第一层面也即法理层面的迁徙权。虽然这只是关 系到行动自由，但是依然很重要，因为法律给予明确是法治 社会必须的程序，所谓师出有名，有法可依。同时，法理层 面的迁徙权应该是包括两部分的，一是可以自由迁徙的权 利，二是可以自由不迁徙的权利。 尤其是后者的明确在强 拆事件层出不穷的当代中国很有社会意义。最后，法理层 面的迁徙权的落实也可以明确迁徙是多维度的，既可以从 （二）以解除迁徙与待遇的直接捆绑关系为基础 迁徙不能和区域待遇直接挂钩，也就是说，迁徙归迁 求的是机会意义上的公平；理想层面的“迁徙自由”追求的 是结果意义上的公平。 （三）“迁徙自由”概念的适用定义 那么，三个层面上的“迁徙自由”到底哪个层面才是当 代中国户籍制度改革的落脚点或诉求目标呢？判断是哪个 和诉求；二是能否符合当代中国国情的实际状况。 从这两点来分析：立足于第一层面的“迁徙自由”能够 比较有效地回应西方发达国家对中国人权的批判压力，但 是还不足以平息国内社会的不满民意，如果只立足在这个 层面，依据有两点，一是能否真正有效回应国内外改革压力 ． 农村到城市，也可以从城市到城市，还可以从城市到农村。 徙，待遇归待遇，迁徙到某个区域，不能自动享受或不享受 该区域的待遇。目前的户籍制度就是将迁徙和待遇捆绑在 一层面的自由，会让人觉得只是形式上获得了自由，但自由是 空洞的，没有意义的；立足于第三层面的“迁徙自由”不符合 当代中国国情的实际状况，在目前的中国发展阶段，想实现 起了，就是如果你能迁徙到上海（这个迁徙指的不是行动 上的迁徙，而是获得当地的户口意义上的迁徙），那你就能 自动享受上海的各种区域待遇，如果你不能迁徙到上海，就 全国境内各区域间的各种“待遇找平”‘”，是不现实的，而且 即使在如美国如此发达的西方国家，也不可能做到各区域 间待遇的完全去差化。而立足于第二层面的“迁徙自由”， 首先它是以保护迁徙权，保护行动自由为基础，因此可以反 驳西方国家对中国迁徙权缺失的指责；其次它是承认各区 自动禁止享受上海的各种区域待遇。而如果不直接挂钩， 也就意味着你可以自由的迁徙到上海，获得上海的居住权 利，但是仅凭迁徙行为本身，不能成为你是否能享受上海的 区域待遇的唯一标准。 （三）以待遇获得的机会公平为保障 域的待遇是有差异的，不倾向于找平，这符合当代中国国 “迁徙自由”不应该在行动层面就停止、结束，而是要继 续赋予迁徙价值上的意义。也就是迁徙到目的地以后，迁 徙者能够有途径通过自己的努力去获得某种待遇的机会。 这里说的是机会，而不是自动获得或不能获得某种待遇。 否则，迁徙就徒有行动上的自由，没有实质的意义，要延伸 到迁徙动机这个层面。 （四）以待遇获得的结果公平为背景 情；最后它给国内民众提供了有可能通过自身的努力达到 或部分达到享受自己想享受的待遇的机会和路径。因此， 它能有效地平复社会目前对户籍制度造成的各种迁徙障碍 的民意愤慨。 总之，当代中国户籍制度改革所追求的“迁徙自由”应 该既不是简单的法律意义上的迁徙行动自由，也不是那种 迁徙到哪个区域，就入乡随俗的自动享受哪个区域的各种 实现“迁徙自由”要与全国区域“待遇找平”区别开来。 消除全国不同区域待遇的差异，是项整体工程，是经济社会 发展追求的终极目标，这个仅仅靠户籍改革显然是承担不 起的，这要靠现代化建设的整体推进，靠科学发展观指导下 实现全面、协调、可持续的统筹发展来实现。 待遇，更不是无待遇差异前提下的全国随意迁移，享受相同 的待遇，而是在迁徙行动自由的基础上，通过制度设计，使 社会民众在各种区域待遇之间转换拥有实现的通道和方 式，从而使得社会民众可以通过自己的努力，去争取享受到 自己向往的待遇类型，打破目前由于户籍制度与待遇挂钩 一１１４一 ＸＵＥＢＡ０ ２０１２年２月 山东行政学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＳＨＡＮＤＯＮＧ ＡＣＡＤＥＭＹ ＯＦ ＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ Ｆｅｂ．２０１２ ＮＯ．１ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１１６ 第１期（总第１１６期 三、实现第二层面“迁徙自由”的路径分析 要从操作层面来研究如何实现第二层面“迁徙自由”， 必须明晰实现的现实背景和现实路径问题。 （一）实现第二层面“迁徙自由”的现实背景 １．目前中国“迁徙自由”在法理层面与事实层面发展的 不同步。即在人口迁徙方面，目前的法律依据是１９５８年的 《户口登记条例》，而现实情况是人口迁徙已经在事实上实 现了行动自由。这既给当代中国户籍制度改革提出了现实 改革的课题，也使得中国在西方世界承受了本不该承受的 人权批判。 ２．目前中国户籍制度改革过量承载了超范围的改革期 望。即受到社会民众追求“结果公平”及平均主义情结的影 响——将全面消除城乡之间、不同区域之间待遇的差异，实 现共同富裕的任务也寄托在了户籍制度改革工作上，存在 希望通过户籍制度改革就一步到位的解决贫富差距、城乡 差距等问题的期望，造成户籍改革始终无法将户籍与待遇 完全剥离的改革难点和误区。 ３．目前中国户籍改革还是单向性的改革，即关注点始 终是放在农村人口如何向城市迁徙的问题，而没有关注城 市人口如何向农村迁徙的问题。这一方面是因为目前农民 工问题是显性问题，城市人口向农村迁徙还不明显，另一方 面是因为当代社会始终存在这样一个判断前提，那就是城 市市民待遇总是高过农村居民待遇。 （二）实现第二层面“迁徙自由”的现实路径 理清这些现实背景后，我们再来分析实现第二层面“迁 徙自由”的路径。 １．从法理上给予迁徙权以明确的法律保护。要及时废 除已经明显不符合现实发展的１９５８年《户口登记条例》，同 时通过修宪和制定新的户籍法来实现民众迁徙行动上的自 由权。这也能为随后的实现路径提供强大的法理支持和 保障。 ２．明确不能将迁徙行为与待遇享受直接挂钩。即要明 确待遇享受是迁徙行为发生之后通过另外的机制来考虑的 问题，而不是迁徙行为完成后就自动对等享受某种待遇，或 者自动就禁止享受某种待遇。落实到政策操作层面，就是 要将户籍与待遇完全剥离。户籍只负责人口迁徙行为的统 计，不直接附带任何待遇意义，通过剥离，一是要卸下户籍 改革所背负的沉重的、过量的改革期望，二是走出户籍改革 的误区。克服改革的难点，从而使得户籍改革走上快车道， 完成它在目前中国国情下能够完成的改革任务，走出渐进 性改革的关键几步。 ３．明确“迁徙自由”不仅仅是行动上的自由，还要有动 机上的价值意义。即民众有迁徙的行动自由了，但为什么要 去迁徙呢？如果没有任何意义，迁徙也就不会发生了。这 里关键就是要对不同区域（包括大中小城市、农村等）能够 享受的待遇作出梳理，形成待遇指南，待遇指南应该包括两 部分，一是基本国民待遇。也就是不管你迁徙到哪个区域 都能享受到的待遇，只要你是中国国民，就都能享受的，这 个待遇是全国一致的。如同目前事业单位职工的基本工资 部分，是全国统一的。二是区域特殊待遇。也就是在不同 的区域能享受到的当地待遇，包括不同区域的市民待遇和 农民待遇。如同事业单位职工的津贴补贴，各地、各单位是 不同的。待遇指南要具体细化，形成一系列的待遇子目录。 然后在待遇指南形成的基础上，要将改革焦点聚焦到待遇 指南的可选择性、可转换性上。指南不是目的，而是前提， 关键是要明确每一种待遇享受的条件、资格、获得途径是什 么，而且这种条件、资格、途径不是先天性的，而是后天性 的，是人们通过努力可能做得到的，就如古代科举考试和当 代的高考制度，破除了由出身来定命运的弊端，给了每个人 都有通过自己努力来实现梦想的可能，虽然不代表每个人 都能实现，但至少给了每个人努力的机会。而且这种待遇 是可组合的，可分割的，可预期的，也就是说每个人根据自 己的实际能力，可以自己选择去争取全部的待遇或者其中 部分的待遇。当然理论上会存在部分民众能力的确不行， 怎么努力可能也争取不到菜单上的待遇，这也没关系，因为 有基本国民待遇托底保障。 总之，通过上述的改革实践，我们就是要在中国实现符 合目前中国实际现状的第二层面的“迁徙自由”，这是完全 有可能的，也是符合国内外，特别是国内民众期望的最合适 目标取向了，不是最佳，是最合适。 注释： （１）所谓“待遇找平”，是参考工程术语“找平”的定义， 即通过法律、法规、政策等手段实现一定区域内各种待遇的 一律化、去差化。 参考文献： ［１］世界人权宣言（第１３条）［Ｓ］．１９４８． ［２］公民权利与政治权利国际公约（第１２条） ［Ｓ］．１９６６． ［３］殷志静，郁奇虹．中国户籍制度改革［Ｍ］．北京：中 国政法大学出版社，１９９５． （编辑：崔 维） 一１１５一 ＸＵＥＢＡＯ