观念更新_制度创新与人大监督_关于加强人大监督工作的思考与建议

观念更新、制度创新与人大监督

)))关于加强人大监督工作的思考与建议

俞荣根莫于川

内容提要:加强人大监督工作,既是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义,也是发展社会主义民主、推行依法治国方略的必然要求;加强人大监督工作的过程乃是监督制度创新的过程,而观念更新是监督制度创新的重要前提和当务之急。在此基础上,本文论述了观念更新的主要内容,提出了通过制度创新来加强人大监督工作的重要原则和若干建议。

如何加强对公共权力的监督制约,这是多年来我国社会政治生活中的一个热点和难点,是社会主义民主法制建设的重大课题。因此,党的十五大提出了完善民主监督制度的任务,强调指出:/要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制。0¹对公共权力的监督制约是一项系统工程,需要多方面努力,而人大监督是其中带有主导性的一个重要方面。鉴于此,本文就如何加强人大监督工作的若干理论与实践问题试作探讨。

一、加强人大监督工作是推行依法治国方略的必然要求

人大监督工作是整个人大工作的重要组成部分,加强人大监督工作乃是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措,是发展社会主义民主、推行依法治国方略、将公共权力的运作纳入民主与法治轨道的必然要求。

以江泽民同志为核心的党中央高瞻远瞩、高屋建瓴地作出重大决策,及时将依法治国确定为在我国改革与发展新时期党领导人民治理国家的基本方略。这一治国方略,是指广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国具有丰富的内涵并涉及广泛的领域,其中一项重要内容是依法约束官吏,确保依法行政、公正司法。这是因为,公共权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向,必须加强监督和有效制约。由于公共权力的具体掌握行使者是各级干部或曰官吏(即各类公务员和其他国家机关工作人员),所以/要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。0º从本质上说,人大监督正是一种富有民主性、正当性和权威性以及组织化、正规化和法定化的监督约束公共权力和官吏的监督制度,它是国家监督体系的重要组成部分。

与党纪监督、行政监督、司法监督、政协监督、媒体监督和一般的民众监督相比,现阶段我国的人大监督具有一系列特点。例如:其监督性质是最高层次的国家监督,监督目的是确保权力机关委托出去的国家权力能够合法有效地行使,监督主体是国家权力机关和人民代表,监督范围和对象极为广#8#泛,监督依据都有宪法和法律的规定,监督方式和手段呈多样化趋势,监督过程具有较高的透明度,监督程序尚未定型化,监督结果的处理具有某种间接性和较大弹性,等等。因此,加强人大监督制度应根据其特点来进行。

从实践来看,近20年来我国的人大监督工作走过了从初期的人们不甚理解、难以接受、无甚举措,到逐渐形成共识、逐步建立制度、日益显现成效的发展历程。因此可以说,我国的人大监督工作一方面在扩大民主、健全法制、建设社会主义法治国家的过程中起着极为重要的作用,另一方面尚需在改革与发展的进程中逐步加强和完善。

九届全国人大一次会议关于全国人大常委会工作报告的决议要求:全国人大常委会/要进一步完善监督制度,增强监督实效,加强对宪法和法律实施的监督,加强对国家行政、审判、检察机关的工作监督,加强对国家机关工作人员的监督。0»对此,九届全国人大常委会委员长李鹏同志曾专门作过阐述,指出:宪法和法律主要是依靠各级国家机关来贯彻执行的,故需加强对国家机关特别是一府两院的法律监督(包括执法监督和司法监督)和工作监督,以促进其依法行政和公正司法。¼

二、加强人大监督工作的过程也是监督制度创新的过程

在我国,不但对人大监督工作重要性的认识是逐渐深化的,而且对如何加强人大监督工作特别是

如何通过制度创新来加强人大监督工作的认识也是在实践中逐步提高的。邓小平同志在5党和国家领导制度的改革6这篇重要讲话中明确指出:/克服特权现象,要解决思想问题,也要解决制度问题。,,我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。,,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。0江泽民同志在党的十五大报告中也强调指出:/发展社会主义民主,制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。0¾可以说,正是由于人们逐渐认识到了建立健全监督制度在加强我国人大监督工作包括整个民主法制建设中的特殊作用,并进行了长期和多方面的一系列制度创新和制度运作的努力,才取得了加强人大监督工作的诸多成绩,才达到了人大监督工作的现实水平。

多年来的实践证明,我国人大监督工作每上一步台阶,往往是解放思想、大胆探索,特别是许多地方人大及其常委会创造性地开展工作,致力于监督制度创新的结果。例如,执法检查制度的建立,听取和审议专题工作报告制度的建立,人民代表集体视察和持证视察制度的建立,信访制度的建立,质询制度的建立,/一府两院0官员任命前的相关法律知识考试制度的建立,对/一府两院0及其首长的工作进行检查评议制度的建立,/一府两院0重大事项提请决定和报告制度的建立,预算工作委员会的设立,个案监督制度的建立,等等。这一系列制度的相继创立和运作,大大增强了人大监督的力度和效果,使我国人大监督工作一步步跨上新台阶,在民主法制建设中发挥了特殊的重要作用。

人大监督制度创新是一个长期不断努力的过程,不可能一劳永逸。为实现党的十五大和九届全国人大一次会议提出的完善监督机制、加强监督工作的任务,必须适应发展社会主义市场经济和民主政治,大力推行依法治国方略的要求,进一步解放思想、大胆探索,高度重视和不断坚持人大监督制度创新,特别是各级人大及其常委会要创造性地积极地进行这方面的实践。

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三、观念更新是监督制度创新的重要前提和当务之急

历史经验充分表明,观念更新是发现和选择正确路径,实现监督制度创新的重要前提和当务之急。正如江泽民同志所指出那样,我国在社会主义民主法制建设方面,/既需要社会主义法律制度、民

主制度、监督制度的进一步完善,更需要思想观念上的进一步更新。后者是前者不可或缺的重要思想

#9#基础。

但从实际情况来看,现在不少人对人大监督工作还存在某些过时观念和不正确认识。例如:认为现在我国各类监督机构很多,人大及其常委会再确立专门机构和职能搞监督是/丈夫有养母0)))多一个婆婆,或者是/瞎子戴眼镜0)))多余的摆设;认为有了其他监督机构,作为国家权力机关的人大及其常委会应当/务虚不务实0,只需在宏观上进行指导,而无需具体开展监督工作;认为人大监督的面宜窄不宜宽,例如只对一府两院首长进行监督即可;认为人大监督的专业性弱、成本高、效率低,如果强调人大监督工作则是国家机构分工不细、权责不明的一种表现;认为地方人大常委会工作机构人少事多、力量有限,难以进行费神费力和颇具风险的监督制度创新工作,等等。这些认识显然不符合我国现实情况和民主法治发展的趋势。

因此,在探讨如何加强人大监督工作这一重大课题时,首先必须摒弃上述过时观念和不正确认识,解放思想,切实树立起关于人大监督工作(也涉及整个人大工作)的一系列新观念,并大胆地进行探索实践;否则,就难以通过制度创新来加强人大监督工作,提高我国人大监督工作的实效和水平。从实际情况出发,当前应通过深入持久的法制教育和法制实践,首先在全体公民特别是各级领导干部中普遍树立起如下观念:

)))人大监督是宪法和法律确立的精神、原则、职权和职责;

)))人大监督在我国监督体系中具有主导性、全民性和权威性的特点;

)))人大监督要把监督与支持结合起来,以促使/一府两院0更好地依法行政、公正司法,这是我国人民代表大会制度的性质所决定的;

)))人大监督工作现在至少应放在与立法工作同等重要的位置;

)))离开了具体的监督工作,只搞一下/宏观指导0,所谓坚持和完善人大制度、所谓加强人大监督极易成为空洞的口号;

)))对于人大监督工作而言,制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性;

)))离开了持续不断的制度创新,人大监督工作将成为缺乏持久生命活力的无源之水;

)))人大监督可通过创新制度、完善方式、改进技术和提高素质(队伍素质),努力成为专业化、规范化和高效率的法制运作方式;

)))加强人大监督工作是我国各级人大及其常委会跨世纪的战略任务,是发展社会主义民主,健全社会主义法制,坚持和完善人民代表大会制度的重大课题,等等。

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四、通过监督制度创新来加强人大监督工作的若干建议

人大监督制度是一个处于不断完善过程中的开放系统。要充分发挥该系统的作用,无疑首先应尽快完善和努力实施现有的监督制度,特别是那些以往不常运用、成效不甚显著的监督制度,如特定问题调查委员会制度,质询制度,罢免制度,等等。同时,还应学习借鉴和大胆探索有利于提高监督实效且适合我国实际的监督方式,并使其制度化、规范化、法定化。在现阶段则宜重点探索和尽快建立健全如下监督制度:

1.建立人大监督专员制度

监督专员制度是由监督专员对行政机关(一般还包括其他国家机关)及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。它发端于瑞典的议会司法专员公署制度。第二次世界大战后,监督专员制度在许多欧美国家及一些非欧美国家得到发展,甚至在一些行业性、区域性组织中加以推行,已成为许多市场经济发达的民主法治国家的监督体制中一个重要组成部分。现在,各种类型的监督专员制度分布世界各地,据统计已有70多个国家建立了议会监察专员制度,仅国际监察专员协会就有50多个国家成员,其发挥的作用和影响日益增大,其成功经验值得重视。在按照社会主义市场经济#10#

和民主法治的要求推动我国监督制度创新的过程中,应以大胆改革、积极探索的精神,尝试建立人大监督专员制度,作为完善现行监督体制特别是人大监督制度的一项重要改革措施,以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上,可先进行试点,由全国人大常委会有选择地向若干区域和特殊地区、机关派出监督专员,由其对相应区域、机关的公共权力行使过程实行一种比较及时、直接和具有超越性、权威性的特别监督制约。人大监督专员由全国人大常委会派出(不是按行政区划和系统一一对应派出,而是跨区域和有选择地派出),是一种独立性强、跨区域设立、精简高效的高级职位性监督机关,拥有关于调查事实、情况通报、人事处分建议、特殊权益救济和临时处置等多种职权,故设立人大监督专员有助于避免地方(部门)保护主义对监督工作的干扰,能较好地满足某些特殊条件下加强监督法制的客观需要。人大监督专员的设立是对常规监督体制的重要补充,也是我国人大监督工作的一种发展,同时也涉及观念上、体制上、政策上的一系列问题,故尚需加以系统和认真的研究,并尽快加以试点和推行。

2.设立人大监督委员会

监督机构、人员、职能的专职化和专门化,是监督工作的性质决定的,早已成为现代法治的一项基本要求。正如邓小平同志所指出的:/对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。0对于人大监督而言,也应做到监督职能机构的专职化,必须专司监督之职而不宜兼司他职特别是多职,以免分散精力、顾此失彼,这是因为,人大及其常委会作为权力机关,承担着宪法赋予的对/一府两院0进行工作监督和法律监督等多项职能,但其长期实行的由各专门委员会/分兵把口0的监督体制,却存在着由于办事机构人少事多等原因而致监督职能易被忽视、总的监督效率偏低等缺陷,不利于充分发挥法定的人大监督职能。建议先采取试点的方式,在若干省级人大设立监督委员会,专司监督之职并牵头协调本行政区域内的执法与司法监督工作和监督法制建设。为保证必要的权威性,该委员会的级别应高于本级人大的其他专门委员会(级别高半级,类似于纪委在中国共产党组织系统内的地位);从该委员会的地位、职能、权限、职责、工作程序和人员构成等方面看,已不同于现在的人大内务司法委员会。全国人大的监督委员会还宜承担起宪法法院的职能。应在适当的时候制定出我国的人大监督委员会专门法,为此项制度创新提供必要的法律保障。

3.建立人大监督案例审定与发布制度

无数事实证明,案例是最生动的法制教材,公开是最有效的监督措施。利用专门报刊公开发布与人大监督有关的典型案例,让监督对象和典型事实公之于众,这是加强人大监督的重要措施。因此,我国应尽快建立起规范化、权威性的人大监督案例审定与发布制度(例如由全国人大常委会在5中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报6,由地方人大常委会在其指定的当地报刊发布典型案例),以提高人大监督工作的透明度、影响力和指导性。Á就重庆而言,可以通过5公民报6、5公民导刊6、5重庆日报6、5重庆法制报6等报刊定期(或不定期)发布经市人大专门机构审定的与人大监督有关的典型案例,以发挥其特殊的教育和警示作用。

4.健全人大监督工作程序制度

随着法制改革和发展的进程,法律程序的价值已越来越为人们所认识。有的学者甚至提出:/如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。0Â对于人大监督工作的制度化而言,程序制度的建立健全也是其重要基石。从以往情况看,某些人大监督制度立意虽好,但实施效果却不尽如人意,表现为规定过于原则、实施不够便利、操作弹性过大、效果不够稳定、责任不甚明确等等。究其原因,主要是程序规范粗疏不足,使其在具体运作中缺乏强有力的程序保障。因此,今后应注重通过立法和地方立法措施来完善各项人大监督制度的程序规范,确保制度运作的便利性、稳定性、规范化和高效率。其中,还包括逐步健全由选民和原选举单位对人民代表、广大民众以及社会各方面对人大及其常

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注:

¹美国康奈尔大学的萨默思教授在其一篇讨论程序价值的论文中,拒绝使用/内在价值0(intrinsicvalue)这一概念,而使用/过程价值0(processvalue)。其实,/过程价值0可能导致一种认识上的误解,即认为这些价值只是/过程0的,而与结果无关。但事实上,程序自身所具有的价值与结果有效性并不是必然相互排斥的。/内在价值0的概念暗示,程序自身的价值对结果而言也可以具有有效性。参见RobetS.Summers,EvaluatingandImprovingLegalProcedure-APleaFor/ProcessValues\inCornellLawReviewVol.60(1974),p3。

º在这里,我无意对法律程序的/内在价值0和/从属价值0何者更为重要进行讨论。我们的主要目的在于指出,程序就其自身而言应当具有独立的价值,不能仅仅从程序所产生的结果这一角度来理解和评价法律程序。至于在法律程序的/内在价值0和/从属价值0之上是否应该还存在着一种/终极价值0(ultimatevalue),在此也不予讨论。

»美国联邦最高法院在一个判决中否定了通过迫使嫌疑人呕吐而获取证据的程序步骤的合法性,认为这种行为/有理由使人们相信贬低了人的尊严(itdegradeshumandignity)0。SeeRochinv.Canifornia,342U.S.165(1952)。

¼当然,我并不是说法律制度不应当具有强制性,恰恰相反,强制性是法律区别于道德以及其它一些规范的一项重要特征。但是即便如此,有一点依然是清楚的,即强制的必要并不否认自愿和合意的价值。

½例如,在许多国家的司法审查中,对被诉的行政行为合法性的举证责任主要是由行政机关来承担而不是平等分担,我国5行政诉讼法6也规定/被告应该对其作出的具体行政行为的合法性提供证据。0而在民事诉讼中,举证责任分担则采用/谁主张,谁举证0的原则。

(作者系北京大学法律系博士生)

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委会进行监督的程序规范,以利于实现/监督者受监督0。这也是加强各级人大及其常委会自身建设,确保其全面履行法定职责,有效发挥国家权力机关作用的重要条件和题中应有之义。

5.完善人大监督综合保障机制这主要包括物质技术保障、组织人员保障和法律政策保障。这方面的保障现在尚不充分。首先,应大力改善监督机关的设备技术条件,充分保证其业务经费,这是加强人大监督工作,推动其现代化、高效化的客观要求,是一种应按需付出的法制成本。因此,在财政能力范围内,应尽可能保证监督职能机关有足够的办案经费等物质技术条件。其次,为解除人大监督职能部门工作人员的后顾之忧,国家应当保证他们有较高的社会经济地位和政治地位,在他们的职位、人身、财产、住宅安全方面,以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面,有充分的法律保障和政策保障。总之,国家应采取必要的激励和保障措施,吸引更多的优秀人才从事监督工作,并以科学规范的激励机制调动其积极性,保持一支规模适当、事业心强、积极性高、素质好、技能强、经验足的监督工作队伍。最后,应通过相应的监督立法(如5监督法6、5人大监督工作人员法6),来保障人大监督工作的依法顺利推行。注:

¹江泽民:5在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告6,人民出版社1997年版,第37页。º5邓小平文选6第2卷,第332页。

»5关于八届全国人大常委会工作报告的决议6,载1998年3月20日5人民日报6。

¼5在九届全国人大一次会议闭幕式上李鹏委员长的讲话6,载1998年3月20日5人民日报6。½À5邓小平文选6第2卷,第332~333、332页。

¾江泽民:5在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告6,人民出版社1997年版,第35页。

¿江泽民:在1996年第一期中央领导同志参加的法制讲座上的重要讲话,载1996年2月9日5法制日报6。

Á5中华人民共和国最高人民法院公报6定期发布由最高人民法院审判委员会审定的典型判例,以指导各级人民法院的审判工作,这早已形成制度,其经验可资借鉴。

Â季卫东:5法律秩序的建构6,中国政法大学出版社1999年版,第11页。

(作者单位:重庆社会科学院)

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