２０１０年３月 防护林科技 Ｍａｒ．，２０１０ 第２期（总９５期） Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｆｏｒｅｓｔ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｎｏ．２（Ｓｕｍ Ｎｏ．９５） 文章编号：１００５—５２１５（２０１０ Ｊ０２—０１２５—０２ 加大实施生态公益林项目， 保护与恢复祁连山生态环境 宋学东 ，安金玲 （１．甘肃省肃南裕固族自治县林业局，甘肃肃南７３４４００；２．肃南裕固族自治县西水林场） 摘要：位于肃南裕固族自治县的祁连山是甘肃河西走廊三大内陆河的发源地，生态区位极为重要。生态公益林 保护、建设和发展一直是我国生态建设的焦点问题，生态公益补偿制度目前尚存在一些值得关注的问题。通过对 肃南县生态公益林现状和管理存在的问题，提出发展对策，完善公益林的管理体制机制，目的是更好的保护与恢复 祁连山生态环境。荫及子孙后代。 关键词：生态公益林；现状；保护对策 中图分类号：Ｆ３０７．２ 文献标识码：Ａ １ 基本情况 至内蒙古额济纳地区经济社会可持续发展做出了积 极贡献。 祁连山横跨甘青两省，南麓位于青海省的东北 部，北麓位于甘肃省的西部，总土地面积１５．３７万 ３ 祁连山生态保护建设面临的主要问题 ｋｍ 。国土面积占祁连山北麓的７０％。其中有林地 ３．１ 林草植被退化严重，生态环境趋于恶化 ３．３５万ｋｍ ，森林覆盖率２１．８％。中、西段海拔多 草原“三化”面积已达到４５％，虫鼠危害面积达 在４ ０００ １ＴＩ以上，终年积雪，有大小冰川２ ８５９条，总 到２５％，约１／３天然原始森林发生过病虫害，祁连 面积达１ ９７２．５ ｋｍ ，冰储量８１１．２亿ｍ ，冰川、积 山生态环境总体上表现出了退化、恶化趋势，天然植 雪融水量占到年径流量的５１．７％。祁连山水系由 被涵养水源能力（稳定径流、增加降水、消减温室效 内陆河（石羊河、黑河、疏勒河）水系、外流河（黄河） 应）持续下降。近１０ ａ，雪线以年均２ ｍ速度上升， 水系和青海湖水系组成，总径流量达到１１６亿ｉｎ ， 有些地方甚至达到２２．５ Ｉｎ。石羊河、黑河、疏勒河 涵盖了西北３省（区）２４个县（市、区）。 三大内陆河流域来水量约减少１７％，祁连山上、中、 ２ 祁连山生态保护建设情况 下游的水土流失面积已达到２３％，沙化面积年递增 速度为０．３２％，沙尘暴次数、频度、强度呈逐年增加 首先，护林防火工作成效显著。该县上下始终 之势。按目前速度预计，到２０１０年，雪线会上升到 坚持“预防为主”的方针，把森林防火作为林业可持 ４ ９００ ｎｌ以上，局部达到５ ６００ １ＴＩ。２０５０年以后，２ 续发展和科学发展的重要保障，加强领导，落实责 ｋｍ 的小冰川会基本消失，祁连山生态环境逆向演 任，动员和组织广大干部群众参与护林防火和生态 替转向一个突变期。 资源保护工作，巩固保持了新中国成立５９年无森林 ３．２生态补偿机制滞后，管护作用难以发挥 火灾的纪录。其次，祁连山生态保护建设成效显著， 实施了天然林资源保护、退耕还林、三北防护林建 ３．２．１ 历史抱负沉重，地方财政负担过大 长期 设、公益林管护、退牧还草、黑河流域上游水土保持 以来，肃南县为保护祁连山水源涵养林承受了巨大 综合治理、湿地保护、日元贷款风沙区治理、易地搬 的经济压力，生态保护的责任没有同受益地区的切 迁等重点生态保护建设工程，累计完成各项工程造 身利益挂钩，保护者投资买单，受益者无偿利用，生 林和社会造林０．５５万ｈｍ ，封山（滩）育林２．５万 态保护和建设的参与性不足，独自承担生态保护建 ｈｍ ，退耕还林０．２５万ｈｍ ，退牧还草４２．７万ｈｍ ， 设的重任，只有付出没有回报，制约着祁连山水源涵 不仅使天然林资源得到了有效保护，而且为河西乃 养林的保护和建设。祁连山天然林纳入天保补助的 只占规划的６０％，生态公益林补助的面积只占计划 收稿日期：２０１０—０１—１２ 面积的１．１％，地方财政负担沉重。如肃南县２００７ 作者简介：宋学东（１９７５一），男，甘肃武威人，大学，工 年财政用于供养林业系统职工的经费就达到了 程师，现从事林业生态保护与管理研究． １ １００多万元，占到全县财政收入的１／６。 １２６ 防护林科技 ２０１０正 ３．２．２有法难依，补偿机制缺失 《甘肃省祁连山 国家级自然保护区管理条例》中规定：“建立保护区 水源涵养林补偿制度，从祁连山水源涵养林受益地 区征收的水资源费总额中提取３％，作为水资源补 的生态公益林达３８．７万ｈｍ 。为此，扩面提标，将 肃南县未享受任何生态补偿的公益林（１５．６万ｈｍ 乔灌木林和重新核定的３８．７万ｈｍ 公益林）共计 ５４．３万ｈｍ ，全部纳入国家重点公益林补偿范围， 实行统一补助标准。补偿资金全额拔人肃南县财 政，用于祁连山水源涵养林生态保护和建设；同时， 进行水权制度改革，建立水资源市场，开展水资源产 权交易，开征祁连山水源涵养林水资源补偿费，作为 偿费”，这一规定至今未能得到落实。 ３．２．３ 生态建设补助标准低，实施工程难度大 祁连山区造林的成本约为７ ５００元・ｈｍ一，封山育 林成本约为４ ５００元・ｈｍ一，管护天然林成本约为 ２２５元・ｈｍ一，而国家补助费分别只有１ ５００、 １ ０５０、１５元・ｈｍ～，政策性亏损严重，基层林场负 债大，作用难以发挥。 ３．３林草畜矛盾突出，保护与利用难以兼顾 目前三省（区）仍有１００多万人口，在祁连山区 从事农牧业生产。由于人口的增长，传统的生产方 式，草原超载过牧量达３０％～４０％，造成草原退化、 天然林破坏严重，林缘线上移，林牧草矛盾难以调 和。 ３．４政事不分，政府的主导作用难以发挥 ３．４．１缺乏有效的协调机制 自然保护区横跨河 西地区，战线长，河西各行政区之间以及农牧交接 带，双方缺乏明确的协同保护责任认定，林区周边半 农半牧区和农区群众强占牧民草场、滥砍滥挖等不 良行为缺乏有效的约束和制裁，草原实际利用犬牙 交错，界线摆动，造成水源涵养区的管护与利用责权 不对等，区际纠纷和掠夺式放牧增多，生态保护和老 百姓的利益冲突时有发生。 ３．４．２资金渠道不顺 国家项目投资在保护局， 管护任务落在肃南县，面对防火、有害生物防治、林 业基础设施建设、辖区内各种矛盾纠纷的调处、生态 保护与地方经济发展及老百姓切身利益的问题，缺 乏国家资金支撑，难以解决。 ３．４．３项目资金到位率低 天保、防火、公益林管 护、封山育林等项目资金，不能足额拨付管护单位。 ４ 保护与恢复祁连山生态环境的建议 ４．１ 建立生态补偿机制，加大天然林保护投入 ２００１年天保工程实施以来，国家只将肃南县６ 个山区林场管辖的天然乔木林１７．５万ｈｍ 列入了 天保范围，还有１５．６万ｈｍ 乔灌木林未享受任何生 态补偿。近年来，随着三北四期造林、封滩育林工程 的实施，特别是在全县范围内大面积实施封山禁牧 和退牧还林还草工程，使全县生态环境得到了显著 改善，植物生长量稳步增加，植被覆盖度逐年上升。 经该县组织专业技术人员采用卫片判读和实地调 查，会同有关部门现地进行区划界定，符合国家要求 祁连山生态保护建设专项基金。 ４．２转移减少牧民，给祁连山减负 要根本解决生态问题，必须先解决牧民的生产、 生活方式的转变问题。为此，肃南县制定了祁连山 北麓生态保护与综合治理规划，结合统筹城乡社会 经济一体化发展，提出要大力实施生态移民工程、牧 民集中定居工程、转产工程。建议国家、省上，将该 县列入国家重点生态保护试验示范县，全面落实生 态补偿机制，大力实施退牧还草、退耕还林、牧民定 居、易地搬迁和农牧民转移等工程，培育后续产业， 引导农牧民向山外转移，从根本上转变农牧民“生 态换生活”的经营方式。 ４．３ 改善基础设施条件，提高生态保护能力 肃南县山大沟深，交通不畅，林业基础设施状况 差，林场和护林站房屋简陋，有的不通路、不通水、不 通电，看不到电视。防火设施设备状况差，预防和林 火救灾技术手段落后，森林病虫害监测预报体系不 健全，防控能力弱，严重制约着生态保护建设的正常 开展。按照国家国有林区改革，将肃南县７个国有 林场及管辖的护林站职工住房列入国家棚户区建设 范围，改善林业职工的生活居住条件。同时加大对 该县林区有害生物防治和防火基础设施建设的投 人，建立防火物资储备库，将森林防火和外来有害生 物防治纳人国家防灾减灾规划，增加防治、监测、预 报、疫病普查等方面的投入，逐步解决祁连山区通 路、通电、通讯等问题。 ４．４ 以人为本关注民生，统筹生态生活 保护生态的目的在于造福人民，所以生态建设 既要考虑到生态的承载力，还要考虑到政府的财力 和农牧民的承受力，生态环境是可再生的生产力，生 态环境的保护建设，属循环经济，因此生态建设的投 入也要与经济建设的投入同步增加，国家、省上要加 大祁连山生态建设的投入，尤其增加与项目配套的 后续产业建设内容，同时提高补助标准，将造林补助 标准提高到７ ５００元・ｈｍ～，封山育林的补助标准 提高到４ ５００元・ｈｍ～，天然林、公益林管护补助标 准提高到ｌ５０～２２５元・ｈｍ～。