浅析城市基础设施建设中存在的问题与对策

浅析城市基础设施建设中存在的问题与对策

0前言

城市基础设施，是促进城市社会经济事业发展、满足人民群众生产生活的基本条件，又是保障城市安全运行、改善城市环境、提升城市承载水平、增加城市容量和发展后劲、发挥城市功能、实现城市稳定协调发展的基础。一个城市要发展，就必须要先打好基础，因地制宜，科学预测，超前进行城市基础设施建设。

1我国城市基础设施建设存在的问题

1.1重短期效益，轻长期效益，环境基础设施建设滞后

道路、供水、供电等生产性基础设施建设直接作用于城市经济增长，短期经济效益明显，因此得到城市政府的高度关注和大力投入；而污水处理、垃圾处理等环境基础设施虽关系到城市社会与生态可持续发展，但因其经济效益的间接性和长期性使其滞后于经济社会发展需求，导致城市自然生态环境恶化、污染严重。

1.2缺乏统一规划，综合协同能力差

在城市基础设施系统建设中，由于条块管理、规划不足等原因，给排水、能源、交通等基础设施难以实现城市内部协调布局和区域间有效衔接，一定程度上导致发展失衡，综合效益无法得到充分发挥。

1.3管理体制和运营机制不健全

城市基础设施效率的发挥很大程度上取决于管理。长期以来由于我国城市基础设施实行高度集中的政府所有、垄断经营的管理体制，导致基础设施服务质量差、效率低、浪费严重，无法满足城市可持续发展对基础设施的需求。

1.4建设资金不足

我国城市基础设施建设投资缺乏是一个长期存在的问题，城市基础设施建设投资的比重一直达不到合理的水平，逐年累积形成了巨额的投资欠账。同时，稳定规范的城市基础设施建设投资渠道一直未能有效建立起来，融资渠道单一，资金来源十分有限，资金严重缺乏。

1.5设计、施工、监理招投标不规范

在项目建设过程中存在的主要问题是项目设计、施工、监理招标工作不规范。许多地方建设主管部门与建设企业有着千丝万缕的联系，在对建设单位、监理单位进行公开招标的过程中难免存在着有违公开、公平、公正、诚实信用原则的行为。监理单位监管力度一旦不到位，建设企业就难以形成有效的自我约束机制，对工程质量的影响十分严重。

2造成我国城市基础设施建设问题的原因分析

2.1政府角色定位混乱

在我国基础设施产业中，政府扮演着三重角色：一般社会管理者、市场管制者和生产者。政府是许多基础设施建设项目的直接投资者，同时又是具体项目的经营管理者，多重角色导致城市基建管理混乱，权责利和产权关系不明确，建设、管理、运营脱节，投入产

出效益差，资产流失浪费现象严重。同时，政府对企业的过多干预也阻碍了投资者自主经营和管理体制的形成，影响了投资者的积极性。

2.2管制机构设置不科学

管制机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在联系的行业往往被人为地分割在不同的管制机构。同时，统一的管制权往往被分割在产业管制机构与其他综合执法部门之间，不仅加大了执法成本，还导致管制秩序混乱，执法效率降低。

2.3基础设施建设缺乏稳定的资金来源

目前我国城市基础设施建设资金来源主要有5个途径：城市维护建设税和公用事业附加、国家预算内投资和中央财政专项拨款、地方财政拨款、城市市政公用事业经营性收入、其他收入(利用外资、集资、自筹、配套收费)。其中，唯一规范且固定的城市基础设施建设资金来源仅为“两项”资金，而由于其税率低、税基设置不合理等原因，其收入的增长赶不上社会对城市基础设施需求的增长。

2.4市场作用未有效发挥

城市基础设施企业中国有经济一股独大现象比较严重，缺少合理的公司治理结构，在国有资产管理不完善的情况下，由于国有资本产权所有者缺位，导致国有资产流失和浪费。我国目前基础设施项目绝大多数由国有企业垄断经营，产品或服务多实行垄断价格或补贴价格，这一方面给国家带来了沉重负担，增加了消费者的额外支出，影响了市场对资源的有效配置；另一方面效率低下、人浮于事、机构庞大、弄虚作假和官僚主义现象十分严重。

3对策建议

3.1提高思想认识，明确政府职能

城市基础设施行业改革和发展的宗旨是为了能够不断满足人民群众的需求，提高他们的生活质量和水平。市场化改革实际上就是为这一宗旨提供机制保障，这种保障从总体上讲是要通过管理体制、运作模式和经营方式三项改革，形成统一开放、竞争有序的基础设施管理体系。

首先，必须进一步增强基础设施行业的市场意识，理清政府以及作为基础设施行业市场法人实体与竞争主体的生产者所应承担的职责和发挥的作用，明确政事分开、政企分开、监管科学的实质内涵，明确政府负责为社会提供公用产品和服务，并不是要直接生产公用产品和服务。其次，明确合理的产权结构与市场结构比例是有效竞争的前提，在关键领域保持国有经济的一定控制力的前提下，引入竞争与民营化，实现多种所有制并存，自然垄断行业才能取得根本性的变革。最后，正确定位政府职能，政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导等工作，把生产性的职能让渡给企业和半行政性的机构去完成，自身以监督者和市场环境维护者身份出现。

3.2改革政府管制体制

政企分离是政府管制体制改革的关键，在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制；政府则从基础设施产业的经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高政府管制的效率。进行城市基础设施管理体制内部改革，就是要实行政企分离，让企业建立起作为市场主体所必需的经营机制，按照商业化原则进行经营，加强设施维护和保养，提高服务质量和效率。

3.3完善城市基础设施项目建设过程管理

加强法制化建设，制定城市可持续性基础设施发展战略及规划。首先，应完善城市基础设施的法制法规，尤其加强环境基础设施的立法工作，使各项基础设施建设走上规范化道路；对城市基础设施实行市场化运作，与其相适应的法律环境和市场秩序需逐步建立。为使市场化早日走上法制轨道，做到有章可循，有法可依，应尽快制定相关配套政策和法律法规，保证经营性城市基础设施建设做到依法有序的进行；其次，应强化地方政府的管理职能，结合城市发展现实情况，以城市可持续发展为目标，制定城市基础设施可持续发展战略及规划，并辅以合理可行的指标体系和考核制度，避免建设中的短期行为，保障城市基础设施可持续发展；第三，成立专门的机构对城市基础设施建设进行合理布局和统一协调，增强其协同配套能力和综合保障能力，有效应对城市增长和城市化进程中出现的新问题，尤其是环境方面的挑战。

3.4完善投融资体制，拓宽融资渠道

市场化的目标之一就是要建立以政府投入为主导与市场运作相结合的投融资体制。首先，拓展民间融资渠道，鼓励民间资本通过BOT，BOO等方式直接参与新基础设施项目的投资或通过契约管理方式参与存量基础设施项目的经营。其次，发展资本市场融资。充分利用债券融资，要推进预算法修改工作，明确城市政府市政债券的法律地位；着力发挥好企业债券和可转换债券的融资作用，扩大其融资总量。同时尽可能利用股票融资，通过对大型国有基础设施企业进行重组，在上市企业数量和质量上寻求新的突破。最后，大力引进外资。我国基础设施建设资金来源有限，基础设施产业自身又缺乏积累机制。因此，必须以多种融资渠道方式来解决基础设施建设所需资金。

4结语

城市基础设施建设是一项系统而复杂的工程，而城市管理是政府为保证城市基础设施建设健康、高效进行以及其他各项活动有序进行采取的必要的调控行为，是政府的主要职能之一，是建设现代文明城市不可缺少的要素。从根本上讲，城市管理的最终目标，是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。所以我们要不断探索，与时俱进，调整、制定不同时期、不同阶段的策略，以适应新形势下城市管理现代化的需要。