城乡社区网格化治理及优化技术分析

第2期（总第125期）福建省社会主义学院学报

JOURNA OF FUJIAN INSTITUTE OF SOCIALISMApr. 2018No. 2（Gel.125）

城乡社区网格化治理及优化技术分析

陈国清　王青松

（福建省民政厅　福建省社会主义学院，福建　福州　350003）

［摘　要］城乡社区网格化治理，是历经十年的实践探索而逐渐发展起来的基层公共治理与服务的新模式。统筹设计好、应用好、发展好网格化综合服务管理平台，能够有效地减少治理盲区、增强治理水平、再造管理流程、提高管理效率、拓展参与渠道、激发社会力量、节约公共财政投资。但现实中，一些基层政府部门对此在思想认识上还存在误区，公共服务意识也亟需增强，网格人员的管理机制问题比较突出，网格信息化水平参差不齐。充分发挥城乡社区网格化治理模式的应有价值，破解其现存问题，智能语音引擎、动态认证、消息队列通信等现代比较成熟先进的技术，可以积极探索应用。

［关键词］社区；网格化；优化技术

中图分类号：D616　　文献标识码：A 　　文章编号：1008-8563（2018）02-0114-07

社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。社区是现代社会中，自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。据民政部数据可知，2017年初，全国城乡各类社区机构数量为38.6万个；其中城市社区覆盖率为79.3%，农村社区覆盖率为14.3%。[1]就福建省而言，城镇人口占全省总人口的比重为

62.60%，[2]而且随着我国城镇化进程的迅速发展，城镇人口的比重和农村社区的覆盖率仍将会大幅提升，这些数据充分说明城乡社区已是构成我国现代社会不可或缺的重要单元。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区。以网格化管理、社会化

[3]

服务为方向，健全基层综合服务管理平台。”

网格化历经近十年的实践探索，作为社区治

收稿日期：2018-4-1

基金项目：福建省社会科学规划基金项目2017年度课题《统战视域下创新福建城乡社区微治理研究》（项目编号：FJ2017B017）阶段性成果。

作者简介：陈国清，男，福建永泰人，信息中心主任、高级工程师；王青松，男，山东定陶人，研究室负责人、副教授。

2018年第2期陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析115

理的新理念、新方式，在党的十八届三中全会上正式写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

一、城乡社区网格化治理及其效益分析“网格”是伴随现代信息技术的发展，出现在信息学科中的一个专业名词，本意是表示一种用于集成或共享地理上分布的各种资源（包括计算机系统、存储系统、通信系统、文件、数据库、程序等），使之成为有机的整体，共同完成各种所需任务的机制。城乡社区治理中引入“网格”一词，核心理念也是要共享区域内各种管理资源、服务资源，使区域治理成为协调更加有效、服务更加周全、管理更加到位的有机整体。北京是全国网格化服务管理的发源地。[4]网格化治理，最初是于2004年作为一种城管模式在首都北京开始实施，主要是落实市政管理责任，将市政道路等公共区域划分成1652个“万米网格”，以更加有效地维护市政设施安全。随后，上海、浙江、福建等地陆续启用并且基于当地实际实施实践创新。现在网格化治理正以现代信息技术为支撑，朝着集成市政管理、治安管理、社会服务于一体的方向不断发展，正日益成为及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求的基本方式。归纳分析其社会和经济效益，主要有以下几个方面。

（一）减少治理盲区，增强治理水平中国近几十年来城市人口结构的改变，城市社会治理一度出现不少“盲点”甚至“盲区”。例如，在“单位制”下的各个机关事业单位，通过编制约束，能够较好地管理单位中的人员；“社区制”下小区居民，通过户籍关系，拥有当地户口的居民也能及时得到社区的管理及服务。那么，当大量外来务工人员和流动人口集中涌现之后，很多人既

没有所在地单位的编制，也没有所在地社区的居民户口，“单位制”和“社区制”区间之外的空档就形成了不容忽视的治理及服务的盲区。这些人所受的社会管理及公共服务应该由谁负责呢？某地就曾经出现过在一个60平方的出租房里，男女混居着11个国籍的不同人口，治理隐患着实令人堪忧。网格化治理就是要打破“单位制”、“社区制”的狭义工作模式，不管单位编制、不论辖区户籍，以地理区域为坐标，运用现代信息技术系统，构建起横向到边、纵向到底的社会治理网络体系，从而尽可能地使管理和服务覆盖到各类人群，减少社会治理和公共服务的“盲区”。

（二）再造管理流程，提高管理效率过去传统社会管理模式存在诸多弊端，对管理人员的实际行政行为缺乏有效的监督与制约，绩效考评难以客观量化进行。网格化治理将系统化、数字化、可持续发展、协同工作等城市管理理念，与体制改革、技术创新结合起来，再造基层治理与公共服务流程，将城市部件准确定位并编码，通过管理监督员全天候巡查，不仅可以及时发现并上报城市各种部件和事件信息，而且还能在很短时间内完成对某类城市管理对象的专项普查，公共事务效率得以大幅提升。例如，福建省政法系统立足“数字福建”基础优势，推进“互联网+社会治理”建设，创新推出“e治理”品牌，通过优化再造服务流程、优化再造服务平台，开发“e治理”手机APP软件，开通“e治理”服务总线，开设“e治理”网站，研发网格员手持终端，从而能使问题线索更加及时发现、行政指令更加准确派遣、治理任务更加高效完成。

（三）拓展参与渠道，激发社会力量

116陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析2018年第2期

从管理到治理转变的核心要义就是“要让政府公共权力逐渐回归其公共性本质，为广大社会公众提供更加充分、均等、高质量的公共产品和服务，践行国家治理以人为本的价值取向。”[5]网格化治理模式，是根据区域划分，一般按300—400户左右居民的规模，把城市社区、乡镇村组划分为若干网格，然后再把基层党组织、社区、公益组织、社会化服务组织等就近纳入网格管理。在网格系统中，楼房门牌等基础信息采用先进的二维码技术进行标识，按照“一人一档、一物一档、一组一档、一城一档”进行信息的采集与分类处理，城市公共安全的办理环节、基础物品、相关人员等都有迹可循。在问题发生之前或者遇到问题之后，责任人员能够立即跟进、及时处理，从而尽可能地减少或避免公共安全事件的发生。例如，群众发现马路井盖丢失，马上就可以通过二维码扫描基础信息进行定位，然后把问题反映到网格系统，网格系统工作人员按照“前台一口受理，后台分工办理”的服务模式，迅即定位受理。社区网格化系统及时回应群众关切，不断地激发群众参与治理的热情，正逐渐成为扩大群众参与社区治理的有效途径。

（四）统筹顶层设计，减少财政投资网格化治理能使社会管理和公共服务更加精准化，在提高公共效率的同时，必然也因精准而节约公共成本。实施网格化服务管理和社区信息化是推进简政放权、提升社会治理能力、优化服务管理的重要内容，牵涉的面比较广，普及的量比较大。在这种情况下，严格统筹顶层设计十分重要。以福建省为例，福建省于2016年专门出台《关于加快网格化服务管理信息平台和社区服务窗口整合建设的意见》，要求：“坚持顶层设计，

全省网格化服务管理信息平台实行省和设区市两级部署，省级平台汇总指导，市级平台运行日常业务，覆盖设区市所辖县（市、区）、街镇、村居应用，避免低层级建设。”并且明确强调：“尚未建设网格平台的县（市、区），应依托市级平台开展应用，不再新建平台。”这些制度举措，在一定程度上能够确保网格化平台减少公共服务成本的同时，也能大幅压缩自身建设的财政投资。

二、城乡社区网格化治理的现存问题城乡社区网格化治理是依托电子信息化技术而经各地实践逐步探索出来的公共治理新模式，在当今国际局势波谲云诡、国内社会主要矛盾发生深刻变化的形势之下，其积极的社会效益和经济效益正日益显现出来。信息化、快捷化、高效化，赞颂网格化管理通过组织创新，提供无缝隙服务和维稳新机制。”[6]但要真正发挥好这一政策工具的应有价值，城乡社区网格化治理的现存问题就需及时解决。

（一）思想认识还存在误区

网格化是近年来城乡社区微治理的创新举措，其概念中含一“网”字，不仅表示这种社区微治理的格局形似网状；它也预示着这种社会治理模式富含当今网络社会的时代特征。从中央关于加强和创新社会治理的相关精神来看，“网格化”一直都与“信息化”紧密相关。例如，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出“信息是国家治理的重要依据，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”网格化理应是“社区网格信息化”的简称，就是要充分借用信息化的手段实现政府管理

“理论界几乎都一致倾向性地赞誉其电子化、2018年第2期陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析117

及服务的科学化、精细化、精准化，但在实践调研中发现，有些地方却只从地理层面将网格化理解为“社区片区化”，忽视了至关重要的信息化。社区网格化治理仍然存在“雷声大、雨点小”的虚化现象，认识出现误区，执行效率存在不小差距。

（二）公共服务意识亟需增强

党的十九大报告明确要求“打造全民共建共治共享的社会治理格局；加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这其中，相比之前提出的“构建全民共建共享的社会治理格局”①，增加了“共治”的内容，更加凸显了社会治理主体的多元化要求。但目前城乡社区治理过程中统战和服务意识都亟需增强。一方面，统一战线要求“调动一切可以调动的积极因素”，具体落实中却缺乏有效的居民参与治理渠道。另一方面，网格化平台虽然整合了公安、城管等部分执法部门，但设计理念还是管控而非服务；目标主要还是维护社会稳定，而不是着力提升全民共享的公共服务，基层治理中服务意识、服务效率都亟待提高。杭州市早在2014年，外来人员只要有固定住所，就可以在社区直接办理暂住证；南京、武汉等地为了聚集人气、吸纳人才，连户口都减少了落户限制。而现在有的省城，即使群众办理暂住证，仍然要求先在社区登记，满一年以上，再持社区证明材料到派出所办理。可见，在推进网格化治理过程中，公共服务意识和效率都亟需大幅提高。

（三）网格人员管理机制问题突出

1.需要什么样的社区网格化管理人员仍未统一。目前社区网格员多是社区干部兼职，存在年纪大、学历低、待遇得不到保证等问题。例如，有的社区直接规定，“由社区书记担任网格督导员，社区‘两委’干部担任网格长，其他社区干部担任网格员。”这些社区干部甚至事业编制的身份问题都未解决，一些年纪偏大的网格员不熟悉现代信息技术，也不太会熟练使用终端设备。在此情况下，即使网格系统功能比较先进，难免也会因此影响其工作效率。

2.社区网格化管理人员需要干什么也未界定。“网格化是个筐，什么都能装”，这是错误的认识定位。从法律角度分析，网格管理员本应扮演着基层“公共守护人”的角色，并不具备行政执法的主体资格，不该代表政府履行行政职能。但在实际上，有些政府职能部门却把本应由自身妥善处理的问题，全部推脱给了基层社区网格化单位。权责不清，激励乏力，不仅严重增加基层社区的工作压力，而且正在挫伤着基层社区干部们工作的积极性、有效性、创新性。

（四）网格信息化参差不齐

在统一规范的网格化建设意见出台之前，不同的政府职能部门、不同的城市都进行了一定的网格化实践探索。例如，政法、公安部门从治安维稳的工作需求出发，在基层构建了网格化平台；民政、计生等部门也基于自身业务开发了网格化系统。从不同的城市区域来看，财政实力雄厚的城市，网格化系统建设的会更加高端智能；而经济基础相对薄弱的地方，似乎就会捉襟见肘、力不

①习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社.2016:224.

118陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析2018年第2期

从心。这种情况下，自然就会导致网格信息化水平高低不平、参差不齐。整体上，仍然客观存在数据不完整、不准确、重复录入等数据质量问题；数据更新也普遍缺乏制度性保障；空间要素无地理坐标；系统垂直部署，公安、民政、计生等部门均建有各自的信息系统，零散建设，自我循环，多网并存，信息“孤岛”和“烟囱”现象严重。尽管各地已有巨大的财政投资，但居民能够享用的便捷公共服务仍然不够便利、不够充分，原因之一就是系统缺乏统一规划、统一设计。

三、城乡社区网格化治理的优化技术探索

城乡社区实施网格化治理，建设网格化服务管理信息平台，应该重新审视基层现有的各类平台，积极整合政务服务、综合治理、城乡管理，形成一体化的网格服务体系、资源共享体系、制度管理体系，实现基础业务功能的落地，从而才能更好地实现党的十九大提出的“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的社会治理目标。这其中，相关优化技术值得研究探索。

（一）智能语音引擎技术

语音识别技术(Auto Speech Recognize，简称ASR) 在“能听会说”的智能计算机系统中扮演着重要角色，所要解决的问题就是让计算机能够“听懂”人类的语音，将语音中包含的文字信息“提取”出来。它相当于给计算机系统安装上“耳朵”，使其具备“能听”的功能，进而实现信息时代利用“语音”这一最自然、最便捷的手段进行人机交互及通信。在技术原理上，语音识别本质上是一种模式识别系统，包括特征提取、模式匹配、参考模式库等三个基本单元。其构建过程整体上包括两大部分：训练和识别。训练通常

是离线完成的，对预先收集好的海量语音、语言数据库进行信号处理和知识挖掘，获取语音识别系统所需要的“声学模型”和“语言模型”；而识别过程通常是在线完成的，能对用户实时的语音进行自动识别。

在优化城乡社区网格化治理应用中，智能语音引擎技术可用于轻量版的智能客服模块。这种模块主要是为民众提供一种交互式、沟通式的应用方式。例如，当基层社区民众想办理某个事项却不了解与之相关的具体业务（名称）时，可以通过向智能客服语音系统提问的方式获取所需信息。具体到应用场景，假设某位群众想办理结婚相关的事项。群众对着语音识别系统说出“结婚”二字，APP系统通过语音识别引擎技术就将语音传输至服务端，服务端将语音转换成文字，并将文字进行过滤以及中文分词，并通过系统知识库进行分词查询，最后把与“结婚”有关的事项名称“办理结婚证、所需提交材料列表”等匹配结果展示给群众，以便群众选择办理。这种技术能够提高办事效率，减少群众“白跑腿”现象，但在目前的网格化平台中还未充分运用起来。

（二）动态认证技术

手机动态人脸识别技术是可以在城乡社区网格化治理中积极使用的动态认证技术，它与其他生物特征识别技术相比，在实际应用中具有天然独到的优势：通过摄像头直接获取，可以非接触的方式完成识别过程，方便快捷。该技术主要分为两部分：一是后台手机动态人脸识别技术，该环节通过在活体认证环节取得整张人脸图像后，再通过扫描识别身份证，取到身份证头像后，将现场人脸与身份证上的人脸进行比对识别，判断是否为同一张人脸。二是前端人脸活体认证，

2018年第2期陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析119

主要支持android、ios平台，在前端通过眨眼、张嘴、摇头、点头等组合动作，确保操作者为真实活体人脸。

基层网格化服务管理平台是政府为广大民众提供的政务办事工具，不只是应用在治理方面，重要的还是公共服务。通过网格化平台，送政到门，能够直接办理与个人、企业等相关的基本事项，真正方便群众。在实际工作生活中，很多情况又需要验证办事群众的真实身份。例如，退休教师的身份验证。如果能够综合设计好、应用好动态认证技术，类似身份认证的问题在一定程度上理应能够得到妥善解决。现实中，退休人员如果到外地生活定居，每年还要定期回到单位所在地进行身份验证，实属不便。

（三）统一用户认证技术

统一用户认证技术，即：OAuth2.0技术。OAuth(开放授权)是一个关于授权（authorization）的开放网络标准，目前比较成熟先进的版本是2.0版。该技术允许第三方网站在用户授权的前提下访问用户在服务商那里存储的各种信息，而这种授权无需用户再次向第三方网站提供用户名和密码。OAuth2.0认证过程如下：

基本解释是：浏览器从子系统跳转到USMS，请求用户认证与授权；用户认证通过，浏览器跳回子系统，并带回临时授权码code；子系统从服务端，带着code去USMS换取访问令牌accessToken；USMS各种验证通过后，返回给子系统令牌accessToke；子系统使用Access Token去请求数据服务；USMS验证令牌后，返回所请求的数据。

在城乡社区现有网格化系统中，如前所述，公安、民政等不同职能部门由于之前缺乏统一的顶层设计，系统之间仍然存在一定的数据壁垒。也就是说，当社区群众在一个平台登录后，如果再想登录其他相关平台，还要再次输入用户名和密码。在网格化综合服务管理平台中，尝试使用开放授权技术，能够进一步增强网格系统的数据共享力度，从而能够为社区群众提供更加便捷高效的公共服务。

（四）消息队列通信技术

RabbitMQ是用于网格各个子系统之间相互通信的技术。MQ全称为Message Queue,消息队列（MQ）是一种应用程序对另一种应用程序的通信方法。RabbitMQ是流行的开源消息队列系统，用erlang语言开发。RabbitMQ是AMQP（高级消息队列协议）的标准实现。应用程序通过读写出入队列的消息（针对应用程序的数据）来通信，而无需专用连接来链接它们。RabbitMQ的结构图如下：

120陈国清　王青松：城乡社区网格化治理及优化技术分析2018年第2期

几个概念说明：Broker就是消息队列服务器实体；Exchange，消息交换机，它指定消息按什么规则，路由到哪个队列；Queue，消息队列载体，每个消息都会被投入到一个或多个队列；Binding的作用就是把exchange和queue按照路由规则绑定起来。

在网格化项目中，RabbitMQ能够用于各个子系统之间的相互通信，运用该技术的好处是能够构建应用系统之间的异步协作机制。例如，当有大量用户发送办理某项证件请求的时候，请求的消息不是全部一起推送到证件办理方，而是推送到MQ集群中形成消息队列，证件办理方再从集群中接收办理证件的请求消息。这样就避免了造成接口承受不住，或是分析信息时的大量计算使cpu满载。而且，集群能在部分节点出现异常的情况下确保队列仍然可用，避免造成消息(办理证

件的消息、系统通知的消息等)丢失问题。

参考文献：

[1]2016年社会服务发展统计公报[EB/OL] .2017-08-03，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

[2]中国统计年鉴2016[EB/OL] .2016-09-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[3]习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社：225．

[4]贺勇．网格化探索的“北京经验”[N].人民日报，2016-05-16（14）．

[5]韩冬雪. 国家治理体系创新视角下的网格化治理[J].人民论坛，2015-01-09.

[6]何瑞文. 网格化管理的实践困扰[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2016（1）.

（责任编辑：邓献文）