墨． ＹＡＮＪＩｕ 标自上而下控制、层层分解的方法，致 使规划的超前性与可操作性难以反映 实际情况。现行规划的前瞻性不足一 方面表现为对一些地区建设占用耕地 的预测不足，导致规划指标在一些地 区严重滞后于经济发展对土地的需隶 另一方面表现为对部分城市发展方向 的判断出现偏差，造成非建设用地与 城市发展的矛盾突出，许多地方已经 当前，新一轮土地利用总体规划 规划编制技术路线和规程及规划控制 修编工作正在积极推进。如何妥善解 指标体系，建立了国家、省、市、县和 决规划修编中存在的问题，提高规划 乡的五级土地利用规划体系和管理方 的科学性、前瞻性和可操作性，是新一 法，为保护耕地尤其是基本农田，节约 轮规划修编关键所在。本文主要就我 利用土地资源，合理控制建设用地规 国规划存在的几个重点与难点问题， 模特别是规划建设占用耕地数量，保 进行了宏观分析与探讨，并结合新时 障经济社会全面、协调、可持续发展奠 期经济社会发展对土地利用的要求， 定了坚实的基础。 提出规划修编应遵循的理念以及解决 （二）存在的主要问题 问题、矛盾的办法和出路。 由于经济社会、技术和政策制度 等因素的影响，现行规划也存在着一 一 前一轮土地利用总体规 些明显问题： 划的评价 （１）规划的目标与任务单一，对各 行业统筹发展缺乏战略性的谋划。现 （一）意义和作用 行规划把确保耕地总量动态平衡、基 从２０世纪８Ｏ年代算起，我国土地 本农田保护、严格控制各类建设占用 利用总体规划已进行了两轮编制，分 耕地作为规划的主要目标和任务。而 别为第一轮土地利用总体规划（１ ９８７～ 对其他重大战略性结构问题却缺乏全 ２０Ｏ０年）和第二轮土地利用总体规划 面的考虑与谋划，如对如何促进工业 （１９９７～２０１０年）。通过这两轮规划编制 化、城镇化与农业现代化的协调发展， 和实施的经验积累，我国的土地管理 如何对建设用地结构和布局进行战略 工作取得了很大进步，特别是第二轮 调整，构建城乡合理的空间结构，如何 规划的法律地位和社会地位有了很大 处理耕地保护与农业结构调整、经济 提高，全社会按规划用地管地的意识 发展的关系，如何抑制不断恶化的生 明显增强。一些地方在推进土地整理 态环境，而这些战略问题如不妥善地 和村庄改造、提高土地质量、促进土地 加以解决就难以实现土地资源的可持 集约利用、改善生态环境方面取得了 续利用，以及经济、社会和生态环境的 较为显著的成效。 协调发展。 第二轮即现行规划的编制与实施， （２）规划的预测性，前瞻性不够。 形成了一套较为成熟的土地利用总体 现行规划以指标控制为核心，采用指 资源导刊 ２００８／１１ 到了只要有项目就要调整规划的地步。 （３）相关规划与土地利用总体规 划难以协调 衔接。主要表现在与城市 规划未能很好衔接，一是两个规划编 制时间不一致，往往是城市规划在先， 土地利用总体规划滞后；二是两个规 划所采用的人口、人均建设用地指标 的ＩＺｌ径也不统一，城市用地规模偏大， 两者难以协调。 （４）规划指标的下达缺乏应有的 弹性，规划与市场经济的灵活性很难 较好地结合。规划的指令性指标如耕 地和基本农田保有量、城镇工矿用地 规模、建设占用耕地量的下达，充分体 现了规划的刚性，但缺乏必要的弹性 空间。而市场经济的不确定性则要求 规划富有弹性，缺乏弹性的规划在实 施过程中存在着与经济社会发展不相 适应的方面。 从现有情况来看，由于新一轮土 地利用总体规划在编制方法上与现行 规划保持了较强的延续性，因此以上 问题很可能仍会存在于新一轮规划的 编制和实施过程中，必须深入研究并 采取有效措施加以解决。 二、对新一轮土地利用总体 规划修编几个重要问题的探讨 （一）关于各类用地布局的调整优 化问题 各类用地布局的调整优化是实现 各项规划目标，保障经济社会全面、协 调、可持续发展的关键。现行规划已执 行十余年，各地均不同程度出现了用 地布局与经济社会发展不相适应的状 况。主要表现在城镇周围大都是基本 农田，城镇化、工业化发展的空间严重 受限，成为违法用地现象大量增加重 要原因之一，给耕地特别是基本农田 地利用总体规划必须在保持一定刚性 利用总体规划编制和实施过程中的一 的保护带来了巨大压力。在新一轮规 的前提下，具有适度弹性。 划修编工作中，应结合各地发展的实 大难点。尽管《土地管理法 、《国务院 规划的刚性主要靠约束性指标实 关于促进节约集约用地的通知 等法 际情况，优化各类用地尤其是基本农 现，这些指标包括耕地和基本农田保 律和文件均明确规定：各类与土地利 田和建设用地的空间布局。在布局基 有量、建设占用耕地面积、城镇工矿用 用相关的规划要与土地利用总体规划 本农田时，可以沿城镇用地区划出一 地规模等，这部分指标需要无条件地 相衔接，所确定的建设用地规模必须 个“缓冲区”，将其内部基本农田调整 实施。规划的弹性贝ＩＪ主要靠机动性指 符合土地利用总体规划的安排，不符 为一般耕地，统一补划基本农田。这样 标实现。机动性指标主要针对一些定 合土地利用总体规划安排的，必须及 既可以减少将来基本农田变动的可能 位随机性较大的、零星或突发性建设 时调整和修改，核减用地规模。但在实 性，保证基本农田的数量和质量，又可 以减少用地过程中不必要的程序。在 补划基本农田时，优先将生产力高、抗 灾能力强的高产稳产农田划为基本农 田，实现基本农田的集中连片布局，便 于保护和建设。建设用地的布局调整 中，要依据各地实际情况，科学预测和 分析城镇工矿的建设规模与布局，以 合理集中为原则，确定城镇工矿近期 和远期规划建设用地范围，提高用地 效率，防止过多占用农用地。 （二）关于各项用地指标的使用和 调剂问题 为确保规划期内主要土地利用规 划目标的实现，新一轮规划修编的用 地指标分配仍将采用自上而下，层层 分解的方法。各地用地指标的分配参 照（（全国土地利用总体规划纲要》中的 分配方法，体现指标分配的公平性。规 划指标的使用应做到重点保障中心城 市、重点发展中小城市和建制镇的用 地需求，重点保障国家和省、市重点建 设项目尤其是重大基础设施建设项目 的用地需求，重点保障符合国家产业 政策的地方优势产业发展的用地需求， 重点保障重要民生、环保工程建设的 用地需求。 对于规划期内因对经济社会发展 预测不足而导致一些经济发展较快的 地区，规划指标告罄，而其他地区指标 还有一定节余的问题。在新一轮规划 实施中，在省内建设用地等控制性规 划指标不突破的前提下，探索指标的 有偿调剂方式加以解决。 （三）关于土地利用总体规划的刚 性与弹性问题 市场经济的发展带来了一系列难 以预测的情况，为保障经济社会的协 调持续发展，实现规划确定的目标，土 项目，因其建设用地数量及位置难以 准确预测，用机动指标进行调节。在规 划建设用地指标的分配中，增设适当 比例的机动指标，以保证一些特殊用地 的需要。根据各地实际情况，可以将规 划期规划建设用地增量的１０％～２０％ 作为机动指标，由各级人民政府机动 调整，增强规划的弹性和可操作性。 （四）关于统筹城乡建设用地问题 一般而言，越是城镇化水平高的 地区，用地效率越高。推进城镇化，实 现人口从农村向城镇集中，逐步减少 农村建设用地总量，是我国人多地少 的国情条件下，促进城乡建设用地合 理调整，有效保护耕地和基本农田的 必然选择。其具体措施是，将城镇建设 用地增加与农村建设用地减少相挂钩， 通过开展部分农村建设用地的整理复 垦，相应增加城镇建设用地。从量的方 面来说，可以实现耕地总量不减少、质 量不降低，建设用地总量不增加；从质 的方面来说，可以使农民的生产生活 和居住条件得到改善，城镇建设获得 更多用地空间，城乡用地结构和布局 得到进一步优化。 近期，国土资源部出台了 城乡建 设用地增减挂钩实施办法 ，对挂钩政 策的操作方法加以规范，在新一轮规 划的编制和实施中，应鼓励依法依规 实施城乡建设用地增减挂钩政策，在 保证耕地和基本农田数量不减少的前 提下，通过迁村并点、复垦工矿废弃地 和整理农村居民点等方法，改善农民 的居住条件，促进新农村建设和城乡 一体化，缓解城镇建设用地供给压力。 （五）关于城市规划与土地利用总 体规划的协调衔接问题 相关规划特别是城市规划与土地 利用总体规划难以协调衔接，是土地 际操作中，不同规划之间的脱节现象 仍然大量存在。其原因主要是不同规 划的编制部门长期各行其是，缺乏有 效沟通，编制时间不一致，对现状数据 的认定和指标口径的选用存在较大差 异等。 在现行行政管理体制无法把城市 规划和土地利用总体规划纳入统一规 划体系的情况下，如何实现两个规划 的协调衔接是新一轮规划修编必须着 力解决的问题。城市规划部门和国土 资源部门应加强协调和沟通，协同修 编各自的用地分类标准，做到协调统 一，以减少两个规划不必要的技术矛 盾。同时 城市总体规划必须充分考虑 区域土地资源的供需矛盾，加强同土 地利用总体规划在城市用地规模和布 局方向上的衔接。 （六）关于新一轮规划修编中的保 护生态问题 土地利用总体规划应当是以经济 社会协调健康发展为目的，以资源和 环境保护为重点，以协调人口资源环 境与发展为基本内容的多目标综合性 空间规划，而不是单一目标的土地资 源利用规划，更不能把它仅仅看做是 耕地保护规划。在新一轮规划修编过 程中应当充分考虑土地生态保护问题， 在各类用地中重视其生态功能的保护 与利用，注重建设生态文明。当前，生 态用地已成为土地利用中一个新的重 要类型，主要包括自然生态系统用地 和缓冲带保护用地。新一轮土地利用 总体规划应该从系统论和生态学的角 度出发，尊重土地本身的生态特性，进 行合理利用和改造，以持续有效、最大 限度地发挥土地综合效益。圉（作者系 河南省国土资源厅规划处处长） ＺＩ ＹＵＡＮＤＡＯＫＡＮ