新建本科院校的转型发展与内部治理结构改革

Vol. 32 No. 6

Dec. 2017

新建本科院校的转型发展与内部治理结构改革

张彦群

(黄淮学院应用技术大学研究中心，河南驻马店463000)

摘要：在内部治理结构上，新建本科院校目前存在的问题主要是民主管理水平不高，基层 执行力不强，吸引地方行业企业参与和服务高校治理的渠道不通畅。新建本科院校的内部治 理结构改革，应结合我国实际并借鉴欧洲应用技术大学建设的成功经验，在强化党委领导下 的校长负责制的前提下，完善大学章程，建立新型理事会（董事会）、专业建设指导委员会等 机构，积极参与新型现代职业教育集团建设，积极探索新型应用技术大学管理与服务制度体 系建设。

关键词：新建本科院校；转型发展；内部治理；结构改革中图分类号：G642.0

文献标志码：A

文章编号：1006-5261(2017)06-0138-05

关系到大学的生命。” [2]1目前我国高校的内部治 理结构，对于普通地方本科高校来讲是科学合理 的，但对于向应用技术大学转型发展的高校则有 诸多不适之处，突出表现在以下几个方面：

(一）地方行业企业参与和服务高校治理的 渠道不通畅

地方高校在转型发展和应用技术大学建设综 合改革中，应紧密结合地方（区域）主导经济和 战略性新兴产业发展的需求，通过产教融合和校 企合作，与地方行业企业共同培养应用技术型人 才。既然是合作培养人才，合作各方就要尽到各 自的义务，也要有一定的权利。然而，目前我国 新建本科院校的内部治理结构主要是根据1998

一、新建本科院校内部治理结构

目前存在的主要问题

美国著名学者约翰•丹尼斯认为“大学治理 是指围绕一些重大问题所作的权威性决策的过程 和结构，这些问题关系到大学内部和外部的治理，收稿日期：2017-04-12

基金项目：2017年河南省教育综合改革委托项目“应用型本科高校产教融合发展模式研究”；河南省教育

厅2014年哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新建本科院校转型发展模式研究”

作者简介：张彦群（1972—），男，河南上蔡人，副教授，硕士。

年《中华人民共和国高等教育法》确立的，即主 要由高校党委、高校校长、高校学术委员会、高 校教职工代表大会4个治理主体构成，具有较大 的封闭性。因法理依据缺失，地方行业企业既无 法融入高校党委、高校校长群体，也无法融入高 校学术委员会、高校教职工代表大会群体。“当前，

2015年10月，教育部、国家发展改革委、 财政部发布了《关于引导部分地方普通本科高校 向应用型转变的指导意见》（教发〔2015〕7号， 以下简称2015年三部委《指导意见》），明确要求 地方高校在转型发展过程中要“建立学校、地方、 行业、企业和社区共同参与的合作办学、合作治 理机制” [1]。新建本科院校是地方高校转型发展 和应用技术大学建设的主体，加强内部治理结构 改革对新建本科院校的转型发展具有特殊意义。 地方高校转型发展的主旨是高校与地方行业企业 密切结合，共同培育高素质应用型人才。这一人 才培养模式变革，必然引起高校内部治理结构的 变革。

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制约我国高等教育内涵式发展的最大瓶颈，不是 资金、土地和规模问题，而是深层次的大学治理 结构问题。”[3]应用技术类高校的治理结构应具有 显著开放性，而我国新建本科院校目前的治理结 构是封闭的，如果这种结构性矛盾得不到实质性 解决，新建本科院校的转型发展和应用技术大学 建设工作将困难重重。

(二） 行政化、官僚化现象普遍存在

尽管我国高等教育法对党委成员和校长的职 权都有明确的规定，但在实际运作中，权力边界 不清、职责不分、决策程序不明的现象普遍存在， 官本位盛行、组织管理官僚化、管理效率低下等 问题也十分突出。

(三） 基层执行力不足

从我国新建本科院校近几年转型发展的实践 来看，院系管理层以及教师对转型发展和应用技 术大学综合改革的认识存在“分化”现象，赞成 改革者有之，反对改革者有之，旁观者居多，部 分学校的转型发展甚至存在领导“火车头”与教 师“火车厢”脱节现象。究其原因，一是因为转 型发展和应用技术大学综合改革属于新生事物， 广大教师的思想认识需要一个逐步提高的过程； 二是大部分新建本科院校“院系制”改革不彻底， 二级院系缺乏应有的人、财、物独立支配权，看 到的不是改革的红利，而是工作量的明显増大； 三是支持转型发展和应用技术大学综合改革的中 央财政、省级财政以及学校财政没有及时到位， 不少二级院系尽管欲有所作为，但受财力所困而 徘徊不前。

(四） 监督权严重弱化

新建本科院校的转型发展和应用技术大学建 设综合改革涉及学校各个方面的工作，客观需要 对学校的人力资源、财力资源和物力资源重新配 置，为确保利益分配的合理性，必须强化高校内 部的民主监督。同时，转型发展和综合改革客观 需要一个“摸着石头过河”的探索过程，更需要 发挥学校各阶层以及社会力量的监督作用，以保 证学校转型发展和综合改革的科学性。但是，多 数新建本科院校存在监督组织不健全、监督结构 不合理、监督能力不强、监督效力不高等现象。 以学科专业建设为例，按照《中华人民共和国高 等教育法》的规定，学科专业建设的监督主要由

高校学术委员会来落实，但由于目前高校的行政 权力远高于学术权力，学术委员会对学科专业建 设的监督作用往往难以充分发挥。高校的转型发 展和应用技术大学综合改革，客观要求学科专业 群建设工作要由二级院系承担，而对学科专业建 设的监督工作要由行业企业和社会专家参与的学 科专业建设指导委员会来承担，但目前这样的学 科专业建设指导委员会并没有真正建立起来，且 缺乏行业企业和社会专家参与的学术委员会的监 督权也十分有限。

(五）民主管理发挥有限

按照《中华人民共和国高等教育法》，教职工 代表大会是全体教师行使民主管理与监督的主要 形式。然而，事实上新建本科院校教职工代表大 会发挥的作用很有限。学校教职工代表大会的成 员多数是校级领导、职能部门领导、二级院系领 导，而处于教学科研一线的教师代表相对较少， 很多教师无法进入教代会履行自己的民主管理与 监督职责，这导致教职工代表大会对学校行政权 力的制衡极为乏力。

二、欧洲应用技术大学的内部治理结构及其启示

欧洲应用技术大学以及美国的一些应用技术 类型高校在内部治理结构上大同小异，学校的治 理主体大都由校议会、校务会和校监会三部分构 成。校议会是高校的决策机构，主要负责学校建 制、人员任命以及学校各项重大方针政策的制定 等；校务会是高校的执行机构，主要负责学校的 教学、人事、科研、财务等具体事务；校监会是 高校的监督机构，主要负责对高校各种工作的监 督和评价。欧洲的应用技术大学不但设有校议会、 校务会、校监会，通常还设有董事会（理事会）、 学术委员会、专业委员会、校企合作委员会、教 职工全体大会等治理机构。

欧洲应用技术大学同样有公办与民办两大 类，但不管是公办还是民办，高校都设立有董事 会(理事会），二级院系也设立有与学校董事会(理 事会）相应的机构。欧洲公办应用技术大学的校 议会为最高决策机构，而民办应用技术大学的董 事会（理事会）为最高决策机构。

在欧洲应用技术大学，无论董事会(理事会）、 校议会、校务会、校监会、学术委员会、专业委

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员会、校企合作委员会，一般都有行业企业专家 参与其中。例如，在德国奥斯法里亚大学，校议 会是学校的决策机构，负责校长人选提名、专业 设置在内的重大事务，一般由13位成员组成，其 中教授7人，科技人员2人，行政人员2人，学 生2人；校务会是学校的具体执行机构，由1名 校长和3名副校长组成，下设人事部、财务部等 4个部门，负责学校的行政管理；校监会是学校 的监督机构，主要实施对校务会和行政部门的监 督，一般由7名成员组成，“其中来自经济界（企 业）5人、州教育部1人、校议会1人，，[4]。再 如，在德国威尔道应用技术大学，学校董事会一 般由11人组成，其中教授代表6人，企业代表2 人，学生代表2人，“这样的管理结构避免了校长 在重大决策方面的独大，建立了有效的制约机制， 在处理问题的民主、科学方面起到了重大的作 用，，[5]。

在我国新建本科院校的转型发展和应用技术 大学建设工作中，欧洲应用技术大学的内部治理 结构带给我们如下启示：一是应成立由地方政府 和行业企业人员共同参与的学校董事会和二级院 系董事会（理事会），从而促进学校和二级院系开 展产教融合、校企合作工作；二是应建立由地方 政府、行业企业、教师学生共同参与的辅助性组 织结构，如专业建设指导委员会、校企合作指导 委员会等，充分提高民主决策水平；三是应建立 和完善由高校、政府、行业、企业、教师、学生 共同参与的监督组织结构，完善高校的监督管理 体制。

三、推进新建本科院校转型发展 与内部治理结构改革的策略

欧洲国家有欧洲国家的国情，中国有中国的 国情，我国新建本科院校的转型发展和应用技术 大学综合改革，决不能完全照搬欧洲应用技术大 学的内部治理结构，而应借鉴其合理成分，结合 我国新建本科院校的发展实际，积极稳妥地推进 内部治理结构改革。

(一）完善党委领导下的校长负责制

目前，我国各类高校实行的是党委领导下的 校长负责制，这是保持我国高等教育社会主义办 学方向的根本。新建本科院校的转型发展和应用

技术大学综合改革，必须在坚持党委领导下的校 长负责制的前提下，积极借鉴国外应用技术型大 学的经验，逐步完善与客观实际相适应的管理体 制与服务机制，建设中国特色的应用技术大学内 部治理结构。

过去，学术界有人错误地把“大学自治”“学 术自由”“教授治校”与党委领导下的校长负责制 相对立。事实上，欧美大学并不享有高度的自治 权和学术自由。从欧美高校的治理结构上来看， 它既有“自治集权”模式、“自治分权”模式，也 有“非自治集权”模式、“非自治分权”模式[6]。 欧美高校也要接受教育主管部门的领导、评估和 监督，也受投资方、合作方和捐赠方的监督与制 约，也存在“大学自治”与“大学非自治”、“董 事会办学”与“教授治学”等行政权力与学术权 力的博弈。目前世界上与政府和行业企业彻底脱 离关系的大学几乎不存在。

(二）建立新型理事会（董事会）制度1.新型校级理事会（董事会）

2015年三部委《指导意见》第6条明确指出 应用型高校应建立有地方、行业和用人单位参与 的校院理事会（董事会）制度和专业指导委员会 制度[1]。地方高校的转型发展和应用技术大学综 合改革，主要目的是通过校地互动、校企合作为 地方（区域）经济文化和社会发展培养生产、管 理、服务一线的技术技能型人才，而“合作”的 最有效方式就是建立由地方、行业、企业参与的 理事会或董事会（公办高校应以理事会为主，民 办高校应以董事会为主），这也是欧洲应用技术大 学几乎都设立有理事会（董事会）的原因所在。 我国民办本科院校本身就存在实质性的董事会， 成立理事会（董事会）主要是针对公办本科院校 而言。

理事会（董事会）对于公办普通本科院校而 言可有可无，而转型发展应用技术大学的本科院 校则应该建立理事会（董事会）。在此方面，既有 欧洲公办应用技术大学理事会（董事会）的经验 可资借鉴，也有常熟理工学院等院校通过“省市 共建”建立董事会的经验可供参考。常熟理工学 院等院校建立的新型理事会（董事会），主要由市 级政府行政主管担任主席，教育厅主要领导、企 业界领袖以及学校主要领导担任副主席，地方（区

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域）行业企业的CEO或高级主管任董事。地方高 校通过建设这种新型理事会（董事会），能够密切 与地方政府、行业企业的关系，提高行业企业合 作参与应用型人才培养和产学研项目的积极性。

高校党委与理事会（董事会）的关系应该是 一种主体与客体的关系。理事会（董事会）应该 是党委领导下的校长负责制的一种有益补充，是 联系地方高校与地方政府、行业企业之间的桥梁。 理事会（董事会）应该以客体身份参与高校的投 资办学、应用型人才培养、应用型学科与专业建 设、双师型师资队伍培养、产学研项目合作等重 大决策。“学校董事会的职权既应包括监督权、评 价权，也应拥有建议权和部分决策权。” [7]

2.新型教学院系级理事会（董事会）我国新建本科院校目前在校生人数大都在2 万人左右，从世界大学平均规模来看，实际己进 入“巨型”大学行列，客观上需要实行“校一院 系”二级管理或“校一院一系（所）”三级管理。 2005年以来，绝大多数新建本科院校也都推行了 院系制改革，但实事求是地讲，很多新建本科院 校的院系制改革很不彻底，没有充分给予二级学 院相对独立的经济权、人事权、教学管理权和资 源支配权。新建本科院校的转型发展和应用技术 大学综合改革，最终要依靠教学院系的广大教师 去落实，因此院系理事会（董事会）建设无疑是 当前深化院系制改革最有效的手段。新建本科院 校应以转型发展为契机，积极推进院系制改革。 一是扩大教学院系自主权，建立二级院系理事会 和专业建设指导委员会，引进企业优秀管理者和 行业专家担任院系专业建设指导委员会成员，全 方位参与院系管理。二是积极推进二级学院办学 体制改革，动员社会各界力量参与办学，实行政 府主导下的多方联合办学。三是积极推进校企合 作共建二级学院工作，或采取公办民助形式，或 采取公立民办形式，逐步探索并建立充满朝气、 富有活力和效率的“理事会（董事会）+二级企 业学院”新型管理机制，激发二级院系转型发展 和应用技术大学改革的积极性，提高应用型人才 培养的实效性。

(三）完善大学章程

大学章程是高校依法治校的必要条件，也是 促进高校内部治理结构改革的重要载体。国家中

长期教育改革和发展规划纲要（2010 — 2020年） 明确指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程 规定管理学校。” [8]2015年三部委《指导意见》 第3条也明确提出：“转型高校要结合‘十三五’ 规划编制工作……将学校类型定位和转型发展战 略通过学校章程、党代会教代会决议的形式予以 明确。” [1]在过去的几年里，不少新建本科院校都 制定了自己的大学章程，但它多是针对地方普通 本科高校的，与转型发展和应用技术大学建设的 需要还有很多不适应之处。新建本科院校应根据 法治原则、改革原则、创新原则、自主原则和可 操作性原则，结合学校转型发展实践和学校发展 定位，及时修订本校的大学章程，把与应用技术 大学建设内涵关系密切的理事会（董事会）治理 制度、产教融合发展战略、校地校企协同创新发 展战略等内容写入大学章程，使其更加完善，更 加科学，更有利于指导学校的转型发展和应用技 术大学建设实践。

(四） 建立新型专业建设指导委员会等机构 完善的组织结构是新建本科院校转型发展和应用技术大学综合改革的必要条件。仔细考察欧 洲应用技术大学的内部治理结构不难发现，这些 高校中存在很多行业协会（很多地方性行业协会 都设在高校内），通过行业协会开展的各种活动， 有力地促进了高校的教学、科研等工作。与转型 发展和应用技术大学综合改革相适应，我国新建 本科院校也应该因地制宜，建立“校企合作发展 处”“校企合作建设指导委员会”“创新创业指导 委员会”“产学研协同创新指导委员会”等类似的 组织与机构。

(五） 积极参与新型现代职业教育集团建设 建立新型现代职业教育集团是新建本科院校转型发展的一项建设性任务，是推动地方构建现 代职业教育体系的重要手段，更是联系地方高校 与地方政府、行业企业的重要载体。过去各地市 所建立的职业教育集团，大多是政府和当地企业 及职业技术学院联合组建的，由于职业技术学院 的应用性科学研究水平较低，导致职业教育集团 难以发挥其应有的作用。新建本科院校大多处于 地市级城市，理所当然应该成为新型现代职业教 育集团建设的主体之一。

新型现代职业教育集团是一种实体型组织，

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成员由地方政府、地方本科高校、地方职业技术 学院、地方行业企业联合组成，以地方政府为 “体”以地方高校和行业企业为“翼” 一体两 翼协同发展。建立新型现代职业教育集团，有利 于地方政府、行业企业、高校按照地方产业经济 和社会发展的实际需求，及时发布“政产学研用” 合作项目，通过高校、企业等方面专家的合作开 展项目攻关，更好地为地方实体经济提供服务。 同时，建立新型现代职业教育集团，有利于地方 行业企业获得技术研发成果，开展职工职业培训， 有利于地方高校提高应用型人才培养质量和应用 性科学研究水平。

(六）积极探索新型应用技术大学管理与服 务制度体系建设

从近年来新建本科院校转型发展的实践来 看，普通高校现有的各种管理制度远远不能适应 转型发展和应用技术大学建设的需要，一些制度 甚至成为学校转型发展综合改革的制约因素。未 来数年，各转型发展示范院校应借鉴欧洲应用技 术大学各种制度的合理内核，结合我国地方高校 的实际，制订应用型人才培养、应用型师资队伍 建设、应用型学科和专业设置等建设标准体系， 并积极探索与这些建设标准相适应的管理与服务 制度体系，以标准体系和制度体系建设推动学校 内部治理结构的改革。参考文献：

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//old.moe.gov.cn/publicfiles /business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/9370 4.html.

〔责任编辑张继金〕