论中国社会保障体系的模式

时间：2021-07-27 来源：乌哈旅游

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论当前中国社会保障体系的模式选择

周小川中国建设银行

一中国社会保障体系的模式选择问题已经成为制约中国经济改革与发展的重大问题

中国市场经济体制的发展和完善，客观地要求建立一套与之相适应的完善的社会保障体系，因此，在推进中国的经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转轨的进程中，必须要高度重视社会保障体系的转轨。我在研究国有企业改革、经济转型等问题时，就开始注意到社会保障体系问题对于整个经济改革与发展的重要影响，如在1994年出版的《企业改革：模式选择与配套设计》（中国经济出版社1994年版）中，我对于国有企业的社会保障职能、新加坡的社会保障制度等均进行了相应的研究。

（一）社会保障模式选择的理解

从世界范围内看，社会保障体系的主要模式有两种： 1 现收现付模式（pay-as-you-go system），这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。这一模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。但是，在这种模式下，社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。 2 个人帐户模式。这种模式强调雇员的个人缴费和个人帐户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。这种模式以智利的模式为代表。这种模式的特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。在现收现付模式中，政府在事实上承担了巨大的社会保障债务，尽管在许多情况下这一债务是隐性的；这就对政府的社会保障支出提出了相当高的要求；随着社会保障支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，这必然会抑制经济增长，干扰经济运行中的正常的激励（incentive）机制的运行。因此，不仅许多人口压力较大的发展中国家难以承担现收现付模式带来的债务压力，即便是一些经济实力强、人口压力小的发达国家也越来越意识到现收现付模式的负面影响。在一定意义上可以说，正是这种现收现付的社会保障模式、以及由此体系支持的较高的社会福利水平，是形成欧洲发达国家经济发展中的“福利病”的重要原因。因此，越来越多的国家开始实行个人帐户模式。

（二）中国社会保障模式的演变

在50年代，中国建立了企业职工养老保险制度，以企业为单位，基本上采取现收现付的模式，将社会保障成本进行代际转移。这一模式当时之所以是比较有效的，是由于当时的人口年龄结构年轻，同时这一模式得到计划经济体制的支持。随着中国开始实行市场经济，人口年龄结构也逐步趋于老化，社会保障问题开始引起关注。1991年6月，中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始着手改革社会保障制度；十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合

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的制度，其基本思路，是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制度与人口老龄化的矛盾；与此同时，促使职工承担一定的社会保障成本，以减轻企业的负担。在这一模式框架下，中国的社会保障部门正逐步着手扩大这一社会保障体系的覆盖范围，如逐步将私营企业、部分地区的农民等纳入这一框架。不过，中国目前的社会保障模式尽管从名义上是个人帐户制度，但是其实质依然是现收现付制度，因为现收的记入个人帐户的资金同时就用作社会保障的支出了，个人帐户中的资金只是帐面上的；与原来的现收现付模式相比，其差异就是将风险分散单位由企业转变为地方政府，同时中国当前实行的新制度不仅要负担上一代人的保障成本，还要为在职一代积累社会保障资金。因此，中国当前实行的这一模式是一个名义上、帐面上的个人帐户制，在实质上是一个高标准、高负担的pay-as-you-go模式。

（三）当前中国实施的社会保障模式不能适应当前中国经济改革与发展的需要

因此，尽管我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系作了大量工作，但是，当前我国社会保障模式及其运行状况还远远不能适应经济改革与发展的需要。我们认为，高效率的社会保障模式，应该达到以下几个方面的目标：（1）社会安全网的建立；（2）社会进行储蓄与积累的重要手段；（3）维持对工作的积极的激励机制；（4）对所有权结构形成积极的影响；（5）建立一个低成本、高效率的管理体制；（6）确定适宜的收入分配目标；（7）解决失业救济及劳动力流动问题，等等。从这几个角度出发，在一定意义上可以说，当前的社会保障体系问题已经成为制约中国经济改革与发展的重大问题。

首先，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及时建立以个人帐户为基础的社会保障体系，中国政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本，并且会被迫在经济发展程度较低的条件下进入老龄化社会，并被迫投入更大的成本来解决这一问题。根据粗略的估算，中国社会的老龄化推进很快，2000年左右将进入老年型国家（即65岁以上的老年人口将占总人口的7％），2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的基本养老保障。显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持续性将受到威胁。

其次，当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后，会扭曲经济运行中的积极的激励机制。在退休职工占人口较大比重时实施当前的现收现付模式，就会使在职职工的个人所得在纳税后，一方面要负担相当比例的退休职工，另一方面还需要承担自身的社会保障成本，最后所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。我国这样一个人口大国在进入老龄化社会以后，在职职工在社会保障方面的成本会相当高。如果按照目前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工资的提取率将达到32.3％，到2040年将达到40.2％。

即便是在经济实力强大的德国，目前也遇到了社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。1997年德国的失业人口达到439万，失业率也相应达到11.4％，其中一个重要的原因，就是高社会保障降低了公众的工作积极性。根据德国联邦银行1996年公布的资料，如果将德国餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比，就会发现，如果没有子女，前者比后者多收入276马克；如果有一个子女，前者比后者少收入41马克；如果有两个子女，前者比后者少收入573马克。高社会保障水平甚至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象，直接导致了社会激励机制的紊乱。

与德国、荷兰等国的社会保障制度扭曲积极的激励机制相比，新加坡的做法更值得借

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鉴，新加坡公积金中的自存自用、一份耕耘、一份收获、只有努力工作才能不断充实个人帐户的制度设计，就有效地实现了积极的激励机制与社会保障功能的兼容。

第三，当前的社会保障模式不符合现代科技发展的新趋势。为了控制社会保障的成本，当前我国对于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的控制，如限制特定的新药品的报销等。但是，当代科技进步主要体现在生物化工、医疗器械、信息技术等方面，这些领域的技术进步在很大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等创造了更好的条件；即便政府限制退休职工对这些新技术的应用，在社会观念、家庭观念的影响下，退休职工所在的家庭、企业也可能会积极为退休职工创造条件运用这些成本较高的新技术，这就进一步扩大了事实上用于社会保障的成本。

第四，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍。正如我们在《企业改革：模式选择与配套设计》一书中指出的，企业运算社会保障体系方面的沉重负担，“本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度”。现实地看，巨大的社会保障成本已经成为不少国有企业的经营陷入困境的重要原因。我们在企业改革的实际操作中也遇到不少类似的问题，在比较不同模式的基础上，我们开始尝试在一些打算上市的企业中划出一部分国有资产，为职工建立个人帐户，从而设法解决社会保障成本对于企业改革的制约。这一做法体现了我们对当前建立社会保障体系的一些设想和设计，我们在后面还将继续讨论。第五，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。

第六，现收现付为基础的社会保障体系不利于全社会进行储蓄和积累。

二当前中国社会保障模式的选择与方案设计

（一）建立以个人帐户为主导的分层次社会保障模式 1 我们所设计的社会保障模式的不同层次我们可以看出，当前实施的以现收现付为基本特征的社会保障模式，可以说是一种令各个阶层、各个方面都不满意的模式：政府承担了过大的社会保障成本；企业的负担过大，不利于企业改革的深入；退休职工的社会保障权益得不到保障；在职职工需要承担过大的社会保障成本。因此，这一社会保障模式必须进行改革和完善。综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复杂性，我们认为，当前应该建立以个人帐户模式为主导的分层次的社会保障模式，即大幅度地建立强制型个人帐户，继续保留现收现付模式（pay-as-you-go）以满足社会的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。

首先，在在职职工中大幅度、大范围实施个人帐户模式，并将其作为整个社会保障体系中的主导性模式。这一模式的基本特点是强制缴款、政府免税、确定严格的比例要求、建立严格的资金管理程序和制度。其次，保留现收现付模式以满足社会的基本需求。这一方面可以保证低收入阶层的基本生活要求，同时，由于这一阶层的人口规模有限，政府用于这一阶层社会保障的财政负担也是有限的。

第三，对于一些高收入阶层，可以鼓励其购买额外的商业保险。

但是，在这个分层次的体系中，个人帐户模式应该是占据主导地位的，商业保险和现收现付都只能发挥辅助性的职能。关于现收现付与个人帐户的利弊比较，学术界已经有了广泛的研究并已经有了共识，但是，在当前的社会保障体系设计中，还存在不少关于社会保障和社会保险、商业保险等关系的误解，我们有必要作进一步的探讨。 2 要恰当处理社会保险在社会保障中的地位和作用

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我们之所以强调社会保险在整个社会保障体系中只能占据辅助性的地位，是由于社会保险与个人帐户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端：

首先，社会保险在资金运用方面，实质上是运用大多数投保人员的资金来支持少部分需要支持的投保人员，具有显著的平均主义和社会再分配的特点，只要支出需要符合相关的条例就可以使用，没有明确、稳定、积极的激励（incentive）机制，过分强调安全感必然会相应减少努力工作赚钱的动力，从而不利于形成对个人进行社会保障积累的激励。

其次，商业保险对于职工没有强制性的约束，而是居民的一种自愿性的金融行为；而以个人帐户为基础的模式则能够通过确定强制性的缴款来保证社会保障体系获得稳定的资金供给。

第三，为了体现政府对于社会保障体系的扶持，政府一般对纳入个人帐户中的社会保障资金免税。但是，商业保险难以享受免税的优惠政策。具体来说，有许多保险品种的设计类似于银行储蓄，也可以说是银行储蓄的一种变种产品；如果对这些险种实行免税，就必然在商业银行储蓄和商业保险之间形成不平等的竞争格局。

第四，为了保证稳定、充足的社会保障体系的资金供给，各国政府一般对纳入个人帐户的社会保障资金规定严格的比例要求；但是，这一点在商业保险中是难以做到的。

第五，商业保险的险种设计不能够充分满足社会保障的要求，而只能规避特定领域的风险。这是由商业保险的运作特点和基本性质决定的。

第六，在比较成功地实施的社会保障体系的国家中（如新加坡），其政府对于将保险形式引入社会保障体系始终持十分谨慎的态度。例如，直到新加坡逐步由中等收入国家向发达国家迈进之后，新加坡政府才在社会保障中引入了少部分的保险形式，如“健保双全计划”对特定的大病和大手术给予保险，花销可以超出个人帐户中的储蓄等。但是，从总体上说，这些保险式的社会保障安排相对而言十分有限，项目也很少。

因此，社会保险只是一种金融产品，社会保险中的一些产品可以在规避一些特定风险方面发挥积极的作用，但是在社会保障体系中只能发挥辅助性的职能。正如我在《企业改革：模式选择与配套设计》中所指出的：“象我国这样的低收入国家不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险，而需要注意保障制度与维持激励及储蓄之间的关系”。

（二）以企业集团为突破口推进个人帐户模式

1 当前由政府承担由旧体制向新的体制转轨中的成本的难度较大

既然我们已经明确中国社会保障模式应该是以个人帐户为主导的分层次的格局，那么，当前我们就面临一个从当前的以现收现付为基础的社会保障体制向个人帐户制转轨的问题。

中国当前的社会保障体制的转轨，首先面临的一个重要问题是如何确认并补偿劳动者在原来体制下对原有的社会保障体系缴款并逐步积累形成的社会保障权益，这一权益事实上也就是政府对于劳动者的社会保障债务，只不过在原来的体制下，这些社会保障债务是隐性的。因为中国长期实行低工资制度，劳动者在获得工资之前已经扣除了社会保障资金，但是，在原来现收现付的体制下，这些社会保障资金并没有以基金的形式积累起来，而是用于进一步的国有投资，并形成国有资产。中国当前进行的社会保障体制转轨，必然会使原来政府承担的社会保障隐性债务显性化。

在这个转轨的过程中，最为理想的方式就是由政府承担全部的社会保障债务，从而为以个人帐户制为基础的社会保障模式的健康、平稳运行创造良好的启动环境。人们在总结智利成功实现由现收现付模式向个人帐户模式转轨的经验时，由智利政府承担全部社会保障成本、进而投入巨额资金支持新的模式的建立是一个重要的方面。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占到其1981年的GDP的80％，债务的最高峰值为GDP的4·8％，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。考虑到中国

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的社会保障水平较低、目前的人口年龄结构尚比较年轻等因素，据世界银行测算，中国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利要小。

不过，尽管中国政府可能承担的社会保障债务规模要比智利小，但是考虑到当前的财政收支状况，由政府承担这一规模依然有相当的难度。在一定意义上我们可以说，正是由于政府需要承担的隐性社会保障债务规模相对较大，才使得中国政府选择了目前这种名义上的个人帐户制、实质上的现收现付制的社会保障模式。

2 以企业集团为突破口推进以个人帐户制为主导的社会保障模式

如前所述，庞大的、需要中国政府承担的社会保障债务直接制约了以个人帐户制为主导的社会保障模式的实施。那么，是不是我们就无所作为呢？经过我们的分析和实践探索，我们认为，从当前一些企业集团着手，我们可以逐步推广个人帐户制。

之所以选择一些大型的企业集团，是基于以下一些理由：

（1）政府对于政府机关、不同形式的企业、城市和农村等不同单位的职工在社会保障方面的承诺本来就是存在差别的。从政府对于社会保障的承诺强度看，可以说是从政府机关、国有企业、集体企业等依次减弱的。企业集团作为国有经济的主导性力量，在我国经济运行中发挥着十分重要的作用，政府对企业集团的承诺是较强的；从企业集团着手推进个人帐户制，能够获得各个方面的认同。

（2）政府在国有企业改革进程中，将“减人增效”作为一个重要的措施；在实施的“减人增效”的改革中，国有企业为安置下岗人员已经承担了不少成本，这些成本中可以说主要就是社会保障成本；从企业出发建立个人帐户制，可以说是对这些支出的规范化。（3）目前一些企业集团的经营状况较好，还有相应的实力来承担推进社会保障改革的成本，可以考虑划出这些企业集团中的国有资产的5％－10％，来专门建立这些企业中的职工的社会保障个人帐户。

（4）我们在一些企业集团的公司制改造和上市工作中，已经就这一方面的问题进行了尝试。

（5）以企业集团为突破口，比较容易获得企业的支持和配合，进而在整个改革的推进中形成一种良好的示范效应。而在当前正在实施的所谓“社会统筹和个人帐户相结合”的社会保障体系中，由于社会保险费率上升、负担不合理等，欠交、少交社会保障基金的企业明显增加；社会保障负担重的企业出于甩包袱的倾向，参加所谓社会保险的态度十分积极，而一些社会保障负担轻的企业则设法逃避责任。

（6）将再就业、医疗、养老等社会保障职能继续留在企业，必然会对企业的经营形成巨大的压力，通过划出一部分国有资产来推进社会保障模式的转轨，能够将企业职工再就业、医疗、养老等基金社会化，相应的风险也就社会化了；企业此时可以以利润最大化为经营导向参与市场竞争，而可以较少考虑社会保障职能。

当然，以企业集团为突破口推进个人帐户的方案也有一些缺点，这主要包括：（1）不同企业集团之间的经营状况参差不齐，推进的难度不一；（2）会在不同企业、不同地区之间形成不平等格局；（3）企业集团通过股份化改组明确国有股权，并从中划出一部分国有股份作为个人帐户的社会保障基金，从总体上看，社会保障的风险并没有从企业分散出去，而是依然留在本企业中，这些国有股的售出需要等待适当的市场时机。

（三）建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制

在初步建立了以个人帐户为主导的社会保障体系后，随之而来的一个重要问题是如何建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制。显然，这一机制的建立，对于整个社会保障体系的顺利运转具有决定性的作用。

在设计社会保障资金的运作机制时，我们应该考虑以下几个方面的因素：（1）在面对职工办理社会保障资金的缴纳和支出的环节，应该有一个准政府性质的社会保

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障资金管理机构，对社会保障资金实施统一的强制性管理；在这个机构中，要统一管理职工的个人帐户的各种信息，如个人的工作经历、缴纳的社会保障资金的状况等，因此可以说是一种信息密集型的管理，是数据收集、核查、处理量很大的管理，单独依靠准政府性质的管理机构恐难以胜任，所以还需要委托商业银行办理有关业务。

（2）由于商业银行在进行帐户管理、现金存取等方面具有特长和优势，因而准政府性质的社会保障资金管理机构可以将个人帐户的具体管理工作委托给商业银行办理，由商业银行对这些资金进行代管。

（3）组建多家竞争性的基金管理公司，在金融市场上实现社会保障资金的保值增值。这些基金管理公司从商业银行获得公众的社会保障资金，而无需直接向公众吸收社会保障资金。

因此，我们设计的社会保障资金管理模式是：建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，准政府性质的社会保障资金管理机构将其资金委托商业银行管理多家竞争性的管理公司专门负责社会保障资金的保值增值，推动资本市场的发展。

与比较典型的智利模式相比，我们的设计有以下几个优点：（1）充分发挥了不同机构的专长和优势，在社会保障资金的不同阶段通过合理分工来提高运行效率，如商业银行的帐户管理专长、基金管理公司的资金投资专长等；

（2）能够显著节省基金管理公司的经营成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公众吸收社会保障资金，因而其平均花费了整个社会保障资金的29％来进行市场营销、吸引公众资金。而我们设计的方案使得基金管理公司能够以较低的成本从商业银行获得社会保障资金，促使其通过自身的投资业绩来吸引公众的社会保障资金。在这个过程中，社会保障基金的参与，必然会为金融市场培育成熟的机构投资者，从而有力地推动金融市场的发展。（3）能够促使商业银行积极增加收费型收入（fee-based income），开拓理财服务，提高经营管理水平。商业银行运用其广泛的分支机构网络和较高的电脑技术，通过代理资金管理业务，能够获得大量收费型收入。在吸收公众的社会保障资金的同时，公众既可以自己选择不同的投资基金，也可以由商业银行来推荐，还可以由商业银行代理公众进行投资组合，这样就会推动商业银行的理财业务的发展。（4）整个社会保障资金的运作过程充分体现了市场化的竞争原则，有利于运作效率的提高。事实上，竞争原则体现在社会保障资金运行的各个环节，如商业银行在吸收公众的社会保障资金的环节、基金管理公司从商业银行吸收社会保障资金的环节、基金管理公司进行投资增值的环节等。

（5）整个运作环节体系了相互制约的原则，较之原来的社会保障资金管理体制，对于社会保障资金的管理更为严格、规范。

因此，基于当前中国人口老龄化和经济发展的现实，当前有必要逐步将社会保障模式从当前的现收现付制转向自存自用的个人帐户制，并从企业集团着手推进这一转轨进程；在这一过程中，建立高效率的、市场化的社会保障资金管理机制就显得十分重要。

主要参考文献周小川等，《企业改革：模式选择与配套设计》，中国经济出版社1994年版。（美）马丁·费尔德斯坦，《中国的社会养老保障制度改革》，载《经济社会体制比较》1999年第二期。

中国劳动部课题组，《中国社会保障体系的建立与完善》，中国经济出版社1994年版。

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 中西方社会保障经办方式的比较研究  日本医疗保险制度概况  国外医疗保险制度概览  各具特色的国外养老保障制度  港澳台失业保障制度的比较及其启示  福利国家社会保障对经济增长的影响  德英两国的社会医疗保险模式与借鉴意义  德国法定医疗保险的特点

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储钱于民保障社会-----美国社会保障体系最新变革及对我国的借鉴意义

 保加利亚改革公费医疗制度  韩国社会保障制度的局限性

 社保基金运作模式的国际比较与借鉴  世界社会保障制度改革思考

 北欧国家社会保障制度考察报告（二）  北欧国家社会保障制度考察报告（一）  日本社保法律体系（下）  日本社保法律体系（上）  发达国家的五种医疗保险模式  新加坡“保健储蓄”的特点  覆盖全体国民的日本医疗保险制度 

美国管理型医疗保健简介

中西方社会保障经办方式的比较研究

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由于业务性质存在的区别，社会保障的经办可以分为服务事务管理和基金业务管理。前者直接面对受益人，包括登记、资格审定、档案管理、信息处理、待遇支付、咨询服务等业务。失业项目还包括促进再就业等一系列服务。社会保障管理的各项职能中，服务事务管理是业务量最大的工作，耗费的人力物力最多，其实质是为参保者提供一种社会服务。这种社会服务更多的是由，贴近参保者的基层管理机构来提供。

基金业务管理与服务事务管理不同，它只是参与基金的收缴及保值增值活动而不是直接为受益人提供服务，在经办业务的流程中，基金业务主要是发生在前面的环节，通过收缴形成基金，通过运营而进行保值增值，然后再把基金划拨给服务事务管理部门，由它们直接面对受益人进行待遇支付。

资料显示，绝大多数国家的经办机构都是统揽服务事务和基金业务管理，按照服务事务和基金业务两项事权分别建立机构的国家很少。因此可以认为合办是基本形态，分立则代表着某些国家进行的一种探索实践。

我国的社会保险经办，目前采取事务服务与基金业务管理合一的办法。由于养老保险采取部分积累制，前几年基金保值增值的压力很大，基金运营问题凸显出来，加之同时出现了挪用占用基金的严重情况，引致各界对基金业务管理极为关注。因此，近年来不断有人提出将服务事务与基金业务分开的设想。

由于两种管理在具体业务上存在的区别，有的国家把经办职能分解给不同的机构来执行。一些国家将基金收缴工作分离出来，交由税务部门办理。美国老的社会保险的服务事务由独立的社会保障署负责，而基金收缴则采取社会保障税的形式，由财政部通过税务局负责向企业和个人征缴。这种代办的形式正引起我们的重视。关于我国是否要实行社会保障税的问题，要把应否费改税和是否需要税务部门来代征区分开。从加强征缴工作力度看，有采取税的形式的需要。但从税的本质来说，它是用于国家支出的，如果社会保险的覆盖面已经普及，理论上还可以成立。但在我国目前社会保险覆盖范围还不广的情况下，建立社会保障税就缺乏依据了。因此，在现有经济条件下，由税务部门代征还必须认真考虑其能否降低征收成本和是否能取得切实的征收成效。还有一些国家是成立专门机构负责费用的征收。英国是在社会保障部内设立征费部门。比利时则由社会福利部之下的社会保障局负责收缴费用，并分配给服务事务管理机构。这样就形成了政府部门内的分工。有的国家则是成立非政府组织性质的征费机构。

我国社会保险费用征收可以看作是基本统一的，但其操办是由社会保险机构内的一个部门进行，而不是由独立的机构。近来，在有的地方已经出现社会保险项目的分散经办，费用征缴也随

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之而分散。此外，实际上失业保险一般都由劳动服务机构统一负责。从业务性质上看，劳服机构负责失业保险管理是必要的。但这并不意味着征费也必须由其直接开展。这项工作实际上完全有理由也完全有可能合并统一进行，然后再将费用予以分散。从社会保障经办机构看，这可以提高工作效率，减少重复劳动；从企业角度看，这可以减少对多个机构缴费的麻烦。

将社会保障服务事务与基金收缴分开，结果是形成收支两条线运作的格局。但即使形成这一局面，其出发点也可能是不尽相同的。显然，英国和美国采取这种体制，主要是追求部门之间形成专业分工从而提高工作效率，而不在于保证基金运作的安全。

我国在实施社会保障财政专户管理后，出现收支两条线的运作。当然，现在来看，这只是一种阶段性的分立。在缴费阶段，基金业务与服务事务都由社会保障机构执行，此后分开，把基金存入财政专户后再下拨给社会保险机构办理开支，这样做的主要目的不是形成专业分开，而是为了加强财政部门的监督，以保证基金的安全。

基金业务管理更为艰巨的任务在于基金运营，但在总体上看，基金运营与服务事务管理分开的国家很少，绝大多数采取合办的形式，即经办机构既负责服务事务管理，又负责基金运营。只有个别国家把基金运营业务分离出来。

一种情况是由政府进行运营。这种体制的特点是由国家出面保证基金安全，风险度下降，但资金失去了市场活力，增值机会受到限制。

目前我国的社会保险基金结余，按规定主要用于购买财政定向债券。这降低了基金的风险，但也限制了基金的增值机会。在我国目前资本市场秩序尚未成型的情况下，这样做是比较稳妥善的。但从长远看，在正常的市场条件下，投资收入应当高于利率，因此在适当的时候可以考虑建立独立的基金运营机构。

社会保障的不同项目与经办机构之间的组合结构关系各有不同，但社会保障不同项目的经办总体上看是呈相对分散的局面。在建有老年、医疗、工伤和失业四个项目的国家和地区中，只有3例实行四个项目大统一经办，仅占6%。它们都是人口少于100万的国家和地区。实行三项相对统一的也只有12例，占23%。而占总数45%的国家和地区都是采取相对分散的办法，以同一机构经办两个项目。还有26%的国家和地区采取了完全分散的办法。

从管理上看，医疗项目与老年及工伤项目之间倾向于分散。医疗与老年项目合办的只有40例，占同时建有这两个项目的国家和地区总数的44%；与工伤合办的35例，占同时建有这两个项目的国家和地区总数的39%。两者都比上述老年与工伤的结合度低许多。

我国在社会保险改革过程中，关于医疗项目的经办也存在着是分还是合的问题。医疗项目出现与其他项目分与合两可的选择，主要是受医疗项目的特殊性影响。它不只是简单的提供现金，

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而是还要涉及到医疗服务，其专业性很强。因此分离的取向更明显。资料显示的22个实行这种制度的国家和地区，医疗与老年合办的只有3例，仅占14%，其余86%都是分开的。

失业项目的经办则出现明显的分散性。它与老年项目结合的只有16例，占同时建有这两个项目的国家和地区总数的27%；与工伤结合的15例，占同时建有这两个项目的国家和地区总数的25%；与医疗结合的3例，仅占同时建有这两个项目的国家和地区总数的6%。

与医疗服务一样，失业项目也有很强的专业性。它不仅仅是发放失业金，更重要的是提供职业信息和培训服务，其业务量比运作失业金要大得多，专业性要强得多。因此，它要求与其他项目分离。即使是失业金的发放业务，也与其他项目的支付管理不同。享受失业等遇往往必须满足一系列条件，包括到就业服务机构进行登记，有求职的愿望，甚至要求必须参加培训。如果拒绝适当的工作，还会取消享受待遇的资格。这些条件只有就业服务机构才能准确掌握，使它很难与其他项目合并管理。

我国的失业保险目前基本上是由劳动服务机构负责，这在事务管理意义上是很有必要的。但在基金管理上，失业保险与其他项目的区别并不大。因此，可以考虑与其他项目合并。这可以有两种选择：一是以老年等项目的管理机构为主，负责基金业务，把事务委托给劳动服务机构；二是以劳动服务机构为主，把项目放在那里，由它将基金收缴及运作的业务委托给其他社会保险经办机构。

第二种方式可能更适合我国的国情。目前，我国的就业服务基本上是由劳动部门下属的事业单位垄断，尽管出现一些民办就业服务机构，但其所占市场份额不大，服务对象一般不在失业保险的覆盖范围。如果就业服务机构太分散，它们就不可能承担失业保险项目。而在我国这种高度集中的就业服务体制下，完全可以把失业项目放在就业服务机构中由其承担。这样做有利于调动就业服务机构的工作积极性，严格审查失业金的发放，减少浪费，做好再就业服务，并由此而减少失业。同时，这对于节省基金的支出也有好处。

各具特色的国外养老保障制度

世界各国养老保障制度的建立都比较晚，但发展却很迅速。目前实行社会保险的国家共有141个，其中建立了养老保险制度的国家有130多个。可由于经济、社会背景及文化传统的差异，各国实行的养老保障制度呈现很大的差别。瑞士：国家、企业、个人共同分担

瑞士现行的养老保险制度建立在三个支柱上，第一个支柱是由政府对老人、遗属和残伤人支付的基本养老金；第二个支柱是企业职工养老保险基金；第三个支柱是个人投资养老保险。这三者互

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相补充，共同形成了瑞士由国家、企业和个人共同分担的独具特色的养老保险制度。

瑞士国家从1948年开始掌握基本养老保险金，其宗旨是保障老人的最低生活需求。它来自居民上缴给国家的义务保险费。瑞士宪法规定，所有20岁以上的居民和年满18岁的在职者都必须向国家缴纳养老保险金。无工作的家庭妇女由其有工作的丈夫为她缴纳最低的养老保险金。在职者应缴纳占其收入10%的义务养老保险费，费用由雇主和职工各承担一半，上缴的这部分钱可免税。无职业者和无财产者每年也必须缴纳390瑞郎。为支付这种义务保险费，他们可动用财产、失业金甚至社会救济金。现在领取政府基本养老金的每月最低金额为1005瑞郎，是1948年初建时最低额的25倍，一般人每月可领到2000多瑞郎。

企业职工养老保险金始于1985年，国家明文规定每个企业和职工都必须按工资的一定比例缴纳企业职工养老金，费用由雇主与职工各付一半。保险费占工资比例依年龄而定，34岁以下职工的保险费率为7%，55岁以上职工的保险费率为18%，平均为14%左右。在瑞士，大的企业一般都有自己的养老基金组织，小企业则大多建立跨企业的联合养老基金组织。此外，企业也可委托保险公司等第三者来履行这种任务。目前，瑞士企业职工养老保险基金大约拥有4000亿瑞郎的准备金，实力相当雄厚，已经超过了瑞士每年的国民总收入。作为第二大支柱的企业职工养老基金对老人在退休后维持原来的生活水准、保证养老质量起着越来越重要的作用。

在瑞士，每个居民（尤其是无法参加企业职工保险基金的自由职业者）都可以参加个人养老保险。政府还通过对个人投资养老保险费用免税的方式鼓励个人保险。随着出生率降低、平均寿命延长，瑞士年轻劳动力日益减少，人口老龄化严重，个人养老保险的重要性也日益增加。对一般人来说，每年最多可投养老保险6000瑞郎，独立经营和自由职业者最多可投3万瑞郎，投保人交纳的费用在个人的帐户上积累生息。男性从65岁、女性从62岁起，就可领取养老金。退休人员单从政府的基本养老保险和企业职工养老保险这两项，就可领到相当于其退休前最后工资60％的养老金。一般每月可领到2000到6000瑞郎，加上他们的个人养老保险，完全能够保证老人的生活需要。另外，从1966年起，瑞士国家还对鳏、寡、孤、独者给予养老金特别补贴，他们每月至少可领取1205瑞郎基本养老金。这样，瑞士基本上能够做到了老有所养。

但是由于老龄化加重，在职年轻人缴纳的义务养老保险金，已不能满足支付老年人养老金的需求。从90年代初开始，国家掌握的养老和遗属基本养老金已入不敷出，而且情况越来越严重。以1997年为例，该年养老金收入为252.19亿瑞郎，而支出为258.02亿瑞郎。

弥补赤字的办法是“增收”和“节支”。由于老百姓反对，节支很难做到，只能靠增收。增收的办法有两个，一是增加养老金的投资效益；二是用税收收入来填补亏空。瑞士联邦政府已决定：从今年起，将1%的填值收入补充到基本养老保险金中去。到2007年，计划将这个比例提高到1.5%。

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日本：后代人扶养前代人

日本从1942年开始推行养老保障制度，1961年建立了基础养老金（也称国民养老金）制度，规定20岁以上的国民都有义务加入基础养老金，日本从此实现了“全民皆有养老金”。随着经济的发展和社会的变化，日本又在国民养老金的基础上建立了以企业薪职人员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金。养老金制度的不断完善和发展为经济的迅速发展创造了稳定的社会环境。

国民养老金和厚生养老金保险费的征收是强制性的。国民养老金的资金来源于个人缴纳的保险费和国家财政预算，厚生养老金和共济养老金的资金则由个人和企业对半分担。国民养老金和厚生养老金采用“后代人扶养前代人”的社会保险方式，由国家统一管理，所以又称为公共养老金。养老金的支付除了基础部分之外，还要考虑物价和工资的增长。也就是说，在养老金支付额中还包括随工资上升而增加的“工资滑动”部分和随物价上涨而上浮的“物价滑动”部分。目前，一对老年夫妇只要他们在退休前缴足了公共养老金保险费，就能每月领到金额为23万日元的养老金，相当于在职人员平均实际月收入的80%。在有自己住宅的前提下，生活费、衣着费、医疗费、交通费以及通信费和娱乐费都能得到基本保证。

然而，进入90年代以后，尤其是泡沫经济破裂以来，由于日本经济长期萧条，失业者迅速增加，在职人员收入减少，而且由于出生率下降导致的“少子化”和“高龄化”以超过预料的速度发展。缴保险费的人及其所缴的保险费额在不断减少，而依靠养老金生活的人却在迅速增加。据厚生省的估计，1999年在职人员缴纳的保险费在其工资收入中所占比率需由去年的17.35%提高到19.5%，以后每5年要再提高5%，到2025年人口高龄化进入高峰时将达到34.3%。保险费在工资收入中所占比例如此之大，不仅将挫伤在职人员的劳动积极性，而且必将扼杀经济再生的活力。因此，改革现行的以“后代人扶养前代人”为特征的养老金制度，降低保险费收费标准已成为日本在职人员的共同呼声。

经过长期的激烈争论，日本厚生省已经制定了《养老金制度改革方案》，方方面面的人士和机构也提出了各种改革设想。综合起来，比较一致的有以下几点：

1.增加财政对国民养老金的投入。先将财政承担的国民养老金比例由现行的1/3提高到2/3，将来逐步实现财政全额承担。这样，不仅能减轻因保险费不断增加而给在职人员带来的经济压力，而且也有助于消除种种不公平感，从而避免国民养老金日益走向“空心化”。财政用于国民养老金的支出可通过提高消费税或其他税种填补。

2.控制养老金的支付额。为此，拟将养老金开始支付的年龄统一定为65岁；养老金支付额不再随平均工资的增加而上浮，但随物价上涨而增加；仍在工作的65岁到70岁老人，其收入如果超过

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平均工资，不仅不对其支付养老金，还要让其继续缴纳保险费。

3.开拓“积累式”新型养老金业务，将现行“后代人扶养前代人”的“义务式”厚生养老金改为以“自我努力”和“自我负责”为前提的“积累式”。新加坡：以中央公积金制度授人以渔

新加坡的中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的、有效的养老保障制度，并得到了社会和国民的认可。

中央公积金制度于1955年7月建立，它是一项为新加坡受薪人员而设立的养老储蓄基金，是一项强制性的储蓄计划。其主要目的是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。但经过40年的时间，它已经发展成为一种全面的，可以满足人们退休、购房、医疗保健及教育等需要的社会保障制度。在新加坡，每个就业者无论其受雇单位的性质，都在公积金拥有户口，每月要向公积金缴纳一定比例的个人工资。目前缴纳的基数上限是月工资6000新元，会员年满55岁或永远离开新加坡时，就可提走全部公积金存款，存款享有与市场利率挂钩的利息。新加坡公积金实行全国统一管理。为此，建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。雇主和雇员都必须按时缴纳公积金，雇员的公积金储蓄由雇主根据缴交率扣除，连同雇主应缴交的数额，一起存入公积金局的会员帐户上。

随着形势的不断变化，新加坡政府对公积金的内容不断加以补充和完善。个人可以动用公积金储蓄来买房、看病和养老。公积金使新加坡居民在不长的时间里，初步实现了“老有所养”、“病有所医”、“居有其屋”。虽然在运用公积金存款方面逐步放宽限制，但政府仍牢牢抓住公积金最终保障作用的核心。因预见到人口有迅速老化和平均寿命延长的趋势，从1987年，新加坡政府开始实行公积金最低存款计划，规定会员在55岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休户口中，以保障晚年的生活。10年内，这笔最低存款的数额要逐步调高到8万新元，根据政府的测算，只有这样才能在基本生活费不断上涨的情况下，保障会员在退休若干年后仍保持基本的生活水平。新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保险制度，明确体现了新加坡政府一贯的“授人以渔”的政策思想。在经济起飞阶段，送给人们“渔具”并教会如何使用，可能要比直接送“鱼”更有意义，更具激励性，更有利于形成“工作-积累-受益”的良性循环。同时这种制度节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性。较之诸福利国家的养老保障制度，新加坡的中央公积金制度不失为一种符合新加坡国情的有效的养老保障制度。

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各具特色的国外养老保障制度

世界各国养老保障制度的建立都比较晚，但发展却很迅速。目前实行社会保险的国家共有141个，其中建立了养老保险制度的国家有130多个。可由于经济、社会背景及文化传统的差异，各国实行的养老保障制度呈现很大的差别。

瑞士：国家、企业、个人共同分担

瑞士现行的养老保险制度建立在三个支柱上，第一个支柱是由政府对老人、遗属和残伤人支付的基本养老金；第二个支柱是企业职工养老保险基金；第三个支柱是个人投资养老保险。这三者互相补充，共同形成了瑞士由国家、企业和个人共同分担的独具特色的养老保险制度。

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府的基本养老保险和企业职工养老保险这两项，就可领到相当于其退休前最后工资60％的养老金。一般每月可领到2000到6000瑞郎，加上他们的个人养老保险，完全能够保证老人的生活需要。另外，从1966年起，瑞士国家还对鳏、寡、孤、独者给予养老金特别补贴，他们每月至少可领取1205瑞郎基本养老金。这样，瑞士基本上能够做到了老有所养。

日本：后代人扶养前代人

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19.5%，以后每5年要再提高5%，到2025年人口高龄化进入高峰时将达到34.3%。保险费在工资收入中所占比例如此之大，不仅将挫伤在职人员的劳动积极性，而且必将扼杀经济再生的活力。因此，改革现行的以“后代人扶养前代人”为特征的养老金制度，降低保险费收费标准已成为日本在职人员的共同呼声。

2.控制养老金的支付额。为此，拟将养老金开始支付的年龄统一定为65岁；养老金支付额不再随平均工资的增加而上浮，但随物价上涨而增加；仍在工作的65岁到70岁老人，其收入如果超过平均工资，不仅不对其支付养老金，还要让其继续缴纳保险费。

3.开拓“积累式”新型养老金业务，将现行“后代人扶养前代人”的“义务式”厚生养老金改为以“自我努力”和“自我负责”为前提的“积累式”。

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德英两国的社会医疗保险模式与借鉴意义

一、德、英两国的社会医疗保险模式

1、德国是世界最早实行强制性社会医疗保险的国家。二战后，德国政府以颁布了一系列法规对社会医疗保险体制进行调整完善，使得德国医疗保险系统成为一个完整的体系。

德国社会医疗保险系统的突出特点是组织多元化，市场竞争机制强。政府不直接参与社会医疗保险的管理，只是制定强有力的法律框架，通过一些部门进行宏观调控。其社会医疗保险系统的组织基础是疾病基金会。疾病基金会由私人部门经营，受理事会管理，属于自我经营、独立核算的非盈利性组织。疾病基金会的数量很多，覆盖了90%的人口，每个基金会或负责某一地区、或负责一些特定的职业人群。在德国，每个人都有权加入社会保险系统，可以自由选择保险组织及医疗服务的提供者，其家属自动享有社会医疗保险。疾病基金会和代理基金会的经营，包括效益核算、受理保险业务和补偿费用等，一直受到联邦法令的严格控制。 2、英国的社会医疗保险模式

英国是实行国民健康保险制度（NHS）的创始国，是世界上第一个实行全民医疗的国家。与德国的医疗保险模式相比，英国模式突出强调了中央政府的集权管理，是政府集权管理模式的代表。英国的社会医疗保险资金主要来源于政府财政和地方政府税收。

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英国的NHS体系实行从中央地方垂直管理，由中央卫生部、大区和地区三级构成，逐级组织医疗服务以及分配医疗资源。英国的医疗卫生机构为国立机构、医务人员为国家工作人员。二、两国模式对我国社会医疗保险改革的借鉴意义

1、对个人账户进行调整。应借鉴德、英两国的作法，强调突出现收现付制，以提高保障的能力。同时考虑到我国人口基数较大、人口老龄化进程快、代际压力与矛盾加大、疾病谱系中老年慢性病比重上升等现实情况，个人账户仍应予以保留。建议以一个小比例的个人老年慢性病专项储备账户取代当前的个人账户。将医疗保险基金的一小部分划入该个人老年慢性病专项储务账户中（例如月收入的2%），作为专项储备，该账户的资金只有当参保职工达到一定年龄后方可动用（例如退休后），新加坡就有类似的作法。同时调高个人自付比例，这们既可以达到提高费用意识的目的，又可以使个人为将来自我积累出一笔医疗资金，从而减轻代际压力。

2、组织多元化。在当前我国职工医疗保障制度改革过程中，各地都试图建立一个单一的、以地域界限的职工医疗保障体系。在这种模式下，医保机构每年的保费收入是因定的，关心的是基金的收支平衡问题，在运作过程中既没有成本观念，也不存在提高效率的激励，因而，容易出现管理费用过高、参保率上去了，但资金到位率却低了等等问题。在建立社会医疗企业只需拿出职工工资总额的7%-8%就可以解决职工的医疗费用支出，而建立社会医疗保险体系后，企业却需要拿出职工资总额的10%，企业支出增加，自然会影响缴款的积极性。这种单一的、具有地区垄断性的职工医疗保障体系，既不利于调动医保机构控制医疗费用支出的积极性和主观能动性，也不利于降低医疗支出的社会总成本。为了提高医疗机构的动作效率，有必要在医疗保险机构间引入竞争机制，医疗保险机构多元化可以促进医疗保险组织之间的竞争，降低保费、扩大服务，提高保险待遇。在这一点上，可以借鉴学习德国的经验。

如前所述，德国的社会医疗保险组织（疾病基金会）数目巨大、种类繁多。企业职工可以自由选择医疗保险组织。这极大的加强了各保险组织之间的竞争，调动了其控制医疗费用的积极性。企业附属医疗机构，使部分企业的劳保医疗体制机构化法律化，增强竞争力。这对于拥有特大型企业的城市而言更具有现实意义。

3、医疗保险管理以卫生部门为主。国际社会医疗保险制度管理体制的发展趋势，是医疗保险逐步从其他社会保险中独立出来，成为独立统一的医疗保险制度。卫生部主管模式得到发展，被越来越多的国家采用。

实行由卫生部负责的社会医疗保险管理体制的主要优点在于：有利于卫生部实行行业管理，统筹规划，充分合理利用有限的卫生资源；可逐步形成政府卫生部指导下的医疗保险方和医疗服务提

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供双方买卖的格局，有利于现代医疗服务市场的发育与完善；有利于扩大医疗服务范围，将预防、保键与治疗以及社区服务、医院服务有机结合；可为最终实现全社会医疗保险和人人平等享受医疗服务奠定组织基础和管理基础。卫生部作为社会医疗保险的管理部门，既可以通过对医院的事前监督、事后审核，充分发挥控制医疗服务供方的作用，从而控制医疗服务成本；同时也可以控制需方行为，减少不合理需求，达到降低医疗费用的目的。（中国人民大学统计学系吴薇薇）

社保基金运作模式的国际比较与借鉴

一、社保基金财务制度模式的国际比较及我国的选择

世界各国社保基金的财务制度模式虽各有特点，但基本上是三种模式：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制就是用在职职工的缴费来支付现已退休老年人的养老金。这实际上是收入分配在代际之间的转移。其优点是管理简单，并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配。其缺点是无法解决当出现人口老龄化、经济不景气等情况时养老金的支付危机问题。目前仍采用这一制度的典型国家有美国。

完全积累制实际上是本代人对自己收入进行跨时间的分配，即将自己年轻时缴纳的养老保险费积累起来，供退休后使用。这是一种更强调自我保障的模式，其优点是每个人都是为自己储蓄，可以提高个人缴费的积极性，同时可实现自我保障，不会引起代际冲突。缺点是不具有再分配功能，且受通货膨胀、人口老龄化等因素影响，使基金面临较大的保值增值压力。采用这种制度的典型国家有智利、新加坡。部分积累制是现收现付制和完全积累制的一种混合模式。在这种模式下，社会养老保险金分为两个部分：社会统筹部分和个人帐户部分，前者实行现收现付的财务制度，后者实行完全积累的财务制度。这种混合模式在理论上是既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式。目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革。

我国在充分考察和借鉴外国经验的基础上，经过充分的讨论，最终选择了社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制。但是，像大多数采用这种模式的国家一样，我

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们在具体实施过程中并没有能够合理地承认和消化新旧制度转轨过程中的转制成本，由此导致了我国统帐结合的部分积累制名不副实。因此，下一步我国社保基金财务制度模式的改革目标应当是：通过各种渠道和途径来补偿和消化转制成本，建立起真正名副其实的统帐结合的部分积累制。

二、社保基金筹集渠道的国际比较及我国的选择

社保基金的筹集包括两方面内容：一是要解决历史遗留的欠债问题，即要通过多种渠道来消化、偿还社会保障制度转轨所形成的转制成本，以壮大社保基金的实力；二是要建立稳定、可靠的资金筹措机制，确保社保基金征收到位。

转制成本消化方式的国际经验及我国的选择从世界各国的经验来看，智利在转制成本的消化方面是做得最好的，其经验值得我们借鉴和学习。智利为了保证新、旧社会保障制度的顺利转轨，政府承担并设法偿还了旧制度遗留下来的、规模相当于1980年GDP80%的转制成本。

智利政府在转制成本的消化方面主要采取了以下措施：一是政府明确承担了消化转制成本的责任，并核定清楚其规模；二是从70年代中期至80年代中期，政府坚持建立预算盈余，从财政收入中划拨一定比例用以消化部分转制成本；三是通过出售一部分国有企业或其他国有资产来筹集资金，消化部分转制成本；四是通过发行“认可债券”来消化部分转制成本，“认可债券”的期限一般较长，只有在持有人退休、死亡或残废后方可赎回。

借鉴智利成功经验，并结合我国实际，我们认为我国社会保障制度的转制成本可以通过以下一些渠道来进行消化：

通过国有股的减持流通来消化部分转制成本，补充社保基金。目前理论界和管理层均已就此观点达成共识，争论的焦点在于国有股减持的规模、方案和具体步骤。目前我国深沪两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60%左右。如果我们每年能拿出一部分国有股在股票市场高涨时卖出，则可套现一大笔资金，用于补充社保基金。目前很多人担心的是国有股减持会对股市行情造成难以承受的压力，这种担心是没必要的。首先，国有股减持仅仅是补充社保基金的多种途径之一，而且在开始的几年，我们完全可以控制国有股减持的数量，等资本市场规模扩大、市场承受能力增强后，再逐步增加减持的数量；其次，政府

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可以规定将国有股减持的所得大部分转为社保基金，再逐步放宽社保基金入市的限制，这样从股市套现的资金将重新回流到股市。因此只要我们政策操作得当，完全可以将国有股减持对股市的不利影响降低到最低限度，与此同时，社保基金的实力则会不断壮大。

通过变现或划拨部分国有资产来消化部分转制成本，补充社保基金。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元，总量显然十分可观。因此我们可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。

通过调整国家财政支出结构来消化部分转制成本，补充社保基金。该方法操作简单，且有智利的成功经验可借鉴。但由于我国长期实行赤字财政，财政平衡压力很大。因此，这种方式只能作为转制成本消化的补充方式，而不能作为主要方式。在具体操作方面，我们可考虑对每年新增财政收入统一切块，如10%，永久性地纳入社保基金。

通过发行类似智利“认可债券”的特种长期国债来消化部分转制成本，补充社保基金。这种债券期限可定长一些，以便能将债务负担分散在今后二、三十年中，避免对政府造成太集中的赎回压力。但须注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，既要考虑养老金欠帐的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。

征收特种税，将税收所得用于消化部分转制成本，补充社保基金。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收中划出一定比例，用于补充社保基金。

通过发行福利彩票筹集资金来消化部分转制成本，补充社保基金。福利彩票具有强大的社会集资功能。1994年以来，全国福利彩票共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。因此，通过发行福利彩票来筹集资金，只要运作得当，也完全可以成为消化转制成本的一种方式。

三、社保基金筹资方式的国际比较及我国的选择

建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。从国际经验来看，目前世界上已经建立起社会保障制度的140多个国家和地区，筹集社会保障资

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金的方式主要有二种类型：一是建立个人储蓄帐户；二是征收社会保障税（或费）。前者实际上是一种强制性储蓄，其特点是：要求雇主和雇员分别按规定的标准把社会保障费用存入雇员的个人帐户；社保基金的本金和利息均归雇员所有，由社保管理机构进行统一管理；政府有权在一定范围内对社保基金进行适当调剂。后者常见于实行政府提供保障模式的国家，其基本做法是：按不同的社会保障项目分别规定税率（或缴费率），由雇主和雇员分别按一定比例缴纳；其特点是：社会保障税（或费）由专门的管理机构（如税务机关等）负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行了“专税专用”或“专费专用”，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其所特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。

我国目前实行的是征收社会保障费的筹资形式。如前所述，这种缴费方式存在许多缺陷，影响了社保基金的筹集。而开征社会保障税将有助于解决我国社保基金筹集中存在的问题。首先，开征社会保障税有利于增强社保基金筹集的强制性，提高社保基金的收缴率；其次，开征社会保障税有利于贯彻政府统一的社会保障筹资政策，促进公平竞争环境的形成；再次，开征社会保障税有利于对社保基金实行收支两条线预算管理，建立有效的社保基金监督制约机制；最后，开征社会保障税可以利用现有税务机构的人力、物力进行征管，大大提高社保基金的筹资效率。在具体实施过程中，考虑到一步到位比较困难，可以设置一段过渡期，过渡期内可考虑将现行的各项社会保险费改由税务部门代征。这样既有利于提高基金的收缴率，又有利于为开征社会保障税积累经验，并在将来实现顺利过渡。

四、社保基金支付水平的国际比较及我国的选择

养老金的支付水平主要与养老金工资替代率和退休年龄有关。我国目前养老金的工资替代率水平偏高，而退休年龄则偏低，导致养老金支付水平偏高，与经济发展水平不相适应。如，美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44%、37%、49%，而我国养老金工资替代率平均水平在80%左右，有些地区甚至高达100%以上。从退休年龄来看，美国为男65、女65；瑞士为男65、女62；德国为男65、女65；而我国为男60、女55。由此可见，我国养老金的工资替代率太高了，而法定退休年龄则偏低。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保

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障负担水平却远远高于这几个国家，这无疑是不合理的。因此，下一步我们的改革方向之一是要通过降低养老金替代率和提高法定退休年龄来降低养老金的支付水平，使之与我国经济发展水平相适应。

五、社保基金投资渠道的国际比较及我国的选择

目前我国社保基金投资渠道狭窄，仅限于国债和存款，过于强调资金的安全性，而忽视了资金的盈利性。从国际经验来看，社保基金的投资必须同时兼顾安全性、盈利性和流动性。

发达国家养老金的投资具有以下几个明显特点：一是投资渠道多元化，养老金不仅投资于股票、政府债券、企业债券，还投资于存款、抵押贷款、不动产、外国资产等；二是股票投资所占比重都比较高，尤其是美、英两国，养老金投资于股票的比重分别占到46%和53%。从发达国家的经验来看，社保基金利用多种金融工具进行投资（尤其是利用股票进行投资）已是大势所趋。因此，我国社保基金的投资渠道也必须进行改革。改革的方向是：第一要利用多种金融工具进行多元化投资；第二要允许社保基金入市，投资于股票。

六、社保基金管理模式的国际比较及我国的选择

在社保基金管理模式上，目前国际上通行的做法有以下三种：一是政府机构直接管理。这种模式以日本为代表，其特点是便于统一政策、统一制度、统一管理。其缺点在于难以获得较高的回报率和政府可能挪用而造成基金损失。二是通过基金会进行管理，这种方式以澳大利亚为代表。作为受托人的基金会依法负责处理基金的行政事务，但一般不直接进行投资管理。其特点是个人帐户的出资人就是基金会成员，对个人基金运作拥有一定的建议权，便于民主管理和监督。其缺点在于决策权力往往过于分散，对市场比较发达的国家和地区较为适宜。三是通过基金管理公司进行管理。这种模式以智利为代表。这是市场经济条件下比较理想的管理方式之一，其特点是竞争性强、机制灵活、效率较高，投资者可以在竞争中得到较高的回报和良好的服务。

我国目前社保基金主要由国家社会保障部门来进行管理，管理效率有待提高。下

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一步必须借鉴国际经验，对社保基金的管理模式进行改革。结合我国的实际情况，我们认为，我国社保基金的管理应采用基金管理公司的管理模式。这是因为，采用这一模式，基金的管理效率和收益都会远远高于政府部门管理模式。下一步我国社保基金应分阶段逐步委托给专门的基金管理公司以及银行、证券公司等金融机构进行管理运营。受托的金融机构可通过合理科学的竞争招标形式来挑选确定。

七、社保基金监管模式的国际比较及我国的选择

从国际上来看，对社保基金的运营监管主要有两种模式：一是审慎性监管。即根据审慎性原则对基金进行监管。在这种监管模式下，监督机构较少干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入；在很大程度上，监管机构依靠审计师、精算师等中介组织对基金运营进行监督。美国等发达国家采用这种模式。二是严格的限量监管。在这种监管模式下，监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取行动。智利、波兰、匈牙利等国家采用这种模式。

就我国社保基金运作情况来看，由于资本市场和各类中介机构发达程度低，相关法律和制度环境还不具备，因此在现阶段，对社保基金应进行严格的限量监管。即要建立独立、权力较大的监管机构，对社保基金运作的各环节，包括基金结构、运作、绩效等方面进行严格规定，由监管机构根据这些规定来监控基金的日常运营。随着基金管理走向成熟，资本市场和中介组织发达程度提高以及法律制度的完善，监管机构应放松直至取消市场准入限制，监管模式可逐步转变为审慎性监管模式。(《中国证券报》国通证券研究发展中心黄顺祥)

中宏网责任编辑：项阳

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世界社会保障制度改革思考

一、社会保障制度的改革为什么引起广泛的关注

制度模式的社会保障基本上是20世纪的产物。它自从上个世纪末问世以来，经历了一个世纪的兴衰变革，现在已经成为各国政要、专家、商人、乃至寻常百姓经常谈论的话题。

社会保障制度受到越来越多的关注、这主要是因为我们虽然处在一个资本、产品和服务开始跨界流动的时代，但是社会产品的主要提供者仍然是代表着不同社会利益的各级政府。虽然随着资本和商品的流动、人们也开始离乡去国，寻找机会和财富：但是第一，比起商品和资本的流动来，人员的流动，特别是长期性的人员流动数量还微不足道；其次，人们在居住地所遇到的风险虽然可能由国界外发生的某些变化所导致、但是人们却倾向于到本国政府那里去寻求保护，就像人们对“家”有一种实体的依托感，一种实际的期待一样。由于在世界上还没有—个“全球政府”，这种状况在短期内还难以改变。

但是，在20世纪末，各级政府的社会保障功能都在被削弱，人们不能不重新思考现行的社会保障机制是否可靠，怎样才能够获得更加可靠的社会保护等问题。这些问题与人民生—活息息相关，谁都无法回避。因此，对于社会保障制度的合理性、有效性、持久性的讨论就成了世纪末的一个热门议题。

二、最突出的问题是政府在社会中的作用

社会保障制度改革的最初起因是人口结构变化引起的社会保障中的财政困难。社会保障基金入不敷出的现象主要发生在欧洲。欧洲入一向为自己的福利国家模式感到自豪，但是到了本世纪80年代，这种自豪转变为担忧。人们开始思考社会保障何以为继的问题：如果社会保障的规模和水平需要缩小或降低，那么从哪些项目着手，又从何处人手？在这些讨论中，最突出的莫过于政府在社会中的作用问题。政府的作用之所以关键、不仅由于政府在制度模式的社会保障中是关键的因素，而且由于各国政府在各自社会中的作用并不一样。以德国为例，德国实行的是财政性社会保险制．社会保险的政策由政府协同企业和雇员代表通过谈判和磋商制订。这种制度一方面体现丁欧洲人称之为“社会团结”的精神，另一方面，各种利益的相互牵制也使得这种制度具有更大的刚性。在德国，人们缴纳的社会保险税金和领取的养老金都高于国际平均水平，社会保障的享受者无需有额外的储蓄也可以安度晚年．他们的终身幸福与整个制度密切相关。

德国的社会保障制度并不具备广泛的代表性。法国的社会保障制度虽然仿效德国，采取社会保险制，但是法国社会保险是将二战前的行业保险聚拢组合而成。各行业保险可以根据各自的原则和情况

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决定社会保险的保费和给付，入不敷出时则要政府通过统一税收加以补贴，政府扮演了一个被动的付帐者的角色。因此在法国。行业保险之间比较容易产生攀比现象，不仅改革难以进行，而且政府每每成为抗议者的众矢之的。

英国社会保障制度的前身是补救式社会服务。享受基本保障的条件不是缴纳税费的多寡，而是国民地位或居民身份。除了被撒切尔夫人取消的附加公共养老计划以外，英国社会保障的两个最大的项目——基本养老与疾病保障，都是覆盖全体居民的。社会保窿的资金主要来源于一般税收。和德法两国相比，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收的数额和保障的水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。因此，英国比较早地建设了“福利国家”，也比较早地实行了对福利国家的削减手术，英国人享受的社会服务已经降低到和美国人相差无几的水平。

美国的社会保障制度将补救模式和机制模式区分管理。补救性的社会援助计划专门用于救助贫困人口，并支付退休人员的基本医疗保障。机制性的社会保障主要用于解决基本养老问题，通过统一税收而不是社会保险来实行现收现付的代际再分配。比起欧洲福利国家来，在美国，无论是社会援助计划，还是社会保障的给付都被控制在低水平上、这与美国控制政府规模的传统观念相符。在政府不愿意直接干涉的附加养老和医疗保险等领域里，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为使老年生活更宽裕而积累资金。

三、改革的重点在于调整政府和市场的比例

社会保障的制度差异归根结底是由予政府在社会上的不同作用造成的。美国政府社会保障署管理的社会援助和养老保障计划界限清晰、有选择地集中解决老年人和贫困人口的基本生活需求，如果人们对于养老生活有更高的期望值，那么就要到市场上去寻求保障；美国有发达的房地产市场、股票市场以及成熟的基金管理和监控体系，这些都是通过市场为养老进行积蓄和投资的必要条件。在市场条件具备的情况下，政府的政策是决定性的因素。在第二次世界大战以后。当欧洲各国的政府开始大规模地利用国家机器完善社会保障制度的时候，在美国．以各公司为单位的养老金计划非但没有被取代，反而得到了快速的发展。1974年制订的美国《雇员退休收入保障法》不仅允许各公司自行制订养老金计划，而且为它们的进一步发展留下了广阔的空间，在工业化国家里，美国是真正地实行着“最低生活保障”的国家。这样一来，各个公司为了在市场上争夺人才，就不能放弃人力资源政策中的养老金计划，相反还要加强它们，使其具有吸引力。这种养老金开始由公司直接委派专人进行投资管理，后来便出现了养老基金管理和监督银行。这些养老金的盈亏完全是公司的事务，政府只通过政策和法律进行规范，不承担任何义务。

欧洲的情况就不同了。理解欧洲社会保障制度改革有一个重要环节，这就是分清楚欧洲的公共附加养老金和美国的私营职业养老金的差别。简单地说，这两者完全不是一回事。欧洲福利国家建成之

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后，由于经济的快速增长和欧洲各政党为了竞选给人民以不断升格的许诺，在英国、瑞典等西欧国家都在基本养老金之外设立了和个人收入挂钩的公共附加养老金。如果同时享受公共基本养老金和公共附加养老金，那么退休者的公共养老金的工资替代串可高达80%左右，这样就使得个人和政府的关系变得十分紧密，使得个人无须寻找其他市场保护渠道，因为政府在很大的程度上替代了个人、家庭和雇主的很多职能，成为每个公民一生中最重要的因素之一。这种公共附加养老金的设立，使得欧洲传统的职业私营养老金一度衰落。在法德等国家，由于社会保险制度的完善，使公民对于社会保险达到了几乎完全依赖的程度。

上述这些情况造成了公共部门在社会保障制度中不同的比例。根据不完全统计，在本世纪70年代末到80年代初，55岁以上老年人的收入来源中，来自公共养老金的收入百分比在澳大利亚是36.11(1981年数字)、在加拿大是32.63(1981)，在荷兰是41.84(1983)、在瑞士是；4.71(1982)，在英国是41.69(1979)。在德国高达54.14(1981)，在英国只有29.78(1979)，美国的社会保障在公民收入中的比例虽然小，但是社会保障基金运行情况良好不仅社会保障的财政状况良好，而且私营养老金发展迅速，根据美国劳工局的统计．美国私营养老金的种类在1946年以前只有7311种、1975年增加到34万种、1985年进一步发展到80万种。从私营养老金的金额储备方面看、发展亦十分迅速．从1950年的130亿美元储备，发展到1989年的1.836兆美元。

私营养老金的快速增长加大了市场在人们抵御社会风险方面的作用，公共附加养老金随之开始衰落在英国．撒切尔夫人对社会保障的改革一方面是削减公共社会服务的项目，减低社会保障标准，另一方面更加重要的是通过立法规定，所有企业自1988年4月起必须为自己的职工设立私营的职业养老金。同时，政府还提倡雇员到银行和保险公司购买个人养老金，经过了撒切尔改革的英国，市场在社会保护中的比例大幅度增加，而政府的比例则减少了。四、私营养老金的发展要求政府转变职能

私营养老金(包括职业和个人养老金)是在社会保障体制外发展起来的，所以政府用于社会保障体制内的那些社会行政手段就派不上用场了。从私营养老金管理的角度来看，可供政府使用的管理手段十分有限；从目前看来．无非是税收优惠和立法保障，也就是财政的和法律的手段。不过，由于私营养老金的发展变化很快，所以政府必须掌握有关知识，了解发展的动向和引申意义，才能使有关政策和立法适应发展的需要，使私营养老金的发展能够补充社会整体福利，成为保证社会稳定、同时刺激经济增长的因素。

私营养老金发展的引申意义很多、例如私营养老金的增长将改变收入保障的结构：降低“固定收入”（efined—benefit）的养老比例，增加“固定投入”（dcfined—contribution）养老计划的比例所谓“固定收入”计划是指先确定享受者的领取额，如在社会救助计划中，政府首先根据贫困线确定个人

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应得的数额，然后再根据支出测算应交纳的数额。由于社会保障的周期长、变化大、而且社会保障的纳税人和领取者之间没有直接的联系、加上人口结构的变化。结果是这种保障计划往往容易出现入不敷出的情况，给政府造成财政负担，所谓“固定投入”是指先根据投保人的财力确定保险额。至于在领取时这些投入会发展成多大的数额，那是由市场因素决定的固定投入计划的问题在于它不可能一视同仁投入的数额是企业法人或公民个人选择的，最后的收益也会因为市场和个人的因素而各不相同。如果一个人总是改变工作岗位，或者向风险基金胡乱投资，那么到了退休的时候，他的这部分养老金与别人相比可能相差很远。对由于个人行为和市场运作的原因而丢失私营养老金的问题．政府是否需要采取间接的措施进行防范，这还是一个没有完全定论的问题。

“固定投入”养老金有两大优势，一是它的储蓄性，二是它的可移动性。没有人否认，固定投入的养老基金是投资市场上的一支重要的力量：有研究证明，私营养老金的回报率高于人寿保险，这是由于投资的比例大于人寿保险金。根据1989年的测算，在美国，私营养老基金53%用于投资；在英国，投资额高达70%。这些投资毫无疑问会对经济发展产生直接的影响，这是私营养老金与“现收现付”社会保障之间的根本不同点之一。

“固定投入”养老金可以移动，这是指交纳者可以从不同的地点、不同的工作岗位上交纳保费。这样就有利于人员的流动、使人们可以按自己的需要和兴趣去寻找工作，同时确切地知道自己有养老保障。这种养老金的发展适应经济全球化的发展，同的也必然给公共养老保障带来挑战。在公共养老保障制度中，人们会利用制度的缝隙，为个人谋利益。例如在美国工作的外籍人中，约有17%的移民在工作了10年—15年之间离开美国，原因是在美国工作10年就可以获得社会保障金的领取资格。这些移民往往在收入最高峰期到美国就职，而在退休前离去，这样他们就可以在国外继续享受美国的社会保障待遇。美国社会保障制度中以最高收入的10年作为基数的计算方法，会大大地有利于这些外籍人而相对不利于在美国终身就职的人。这种情况就不会发生在“固定投入”的养老金计划中，因为养老金的最终所得只根据两种条件：投入和投资，而没有再分配。五、政府投入与社会公平

政府的投入与社会公平之间的关系并不是直接的。政府投人多，公平程度不一定就高，但是政府投入少，公平程度往往偏低。表2虽然是80年代的统计，但是可以从制度的层面说明政府的作用与社会公平的关系问题。在一般情况下，年龄越大的公民享受公共养老保险的比例就越大，吉尼系数也就越低。在美国，由于政府的作用小而市场的作用大，所以吉尼系数随着年龄的增长而提高。在这里，德国是一个例外的现象，德国75岁以上的老人有高达75%的收入来自公共养老金，但是这组老龄人的吉尼系数却高达O.34，和美国的水平相差无几；这是因为德国的社会保险金是和收入挂钩的。德国的社会保险希冀在以社会公平为主要目标的体制内兼顾效率和公平的原则，结果养老金市场没有发

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展起来，而公共社会保障也不能有效地平衡收入差别。

六、未来发展的方向

虽然私营养老金的比例在工业化国家里程度不同地有所增加，但是正如许多法国和德国的人士所说的那样，新建一种制度易，更改一种制度难。要将欧洲大陆的政府在社会保障方面的投入降低到英美的水平，非需要一场根本性的社会革命不可。由于政治的原因，这种革命还不可能马上出现。法国政府90年代中期试行大幅度的社会保障制度改革，结果由于群众激烈的反对和频繁的罢工而改弦更张。德国科尔政府的社会保障改革方案谋划了多年，也由于社会民主党的上台而被迫中止。拉夫·达伦多夫指出，当新的贫困出现的时候，人们不是去反贫困、创造就业，而是将贫困和失业都指责为侵犯人权，以维护人权为借口，向政府施加压力。他反问道，“难道要律师来做政治家应该做的工作吗？”在这里，对于政府作用的界定就成了关键之所在，政府的作用到底是应该发展经济、提供服务、通过市场创造新的就业呢、还是应该像法官那样。去裁决谁应当得到公共服务?在这个问题上尚有歧见。 1996年在斯持拉斯堡修订的《欧洲社会宪章》中曾经明确地指出：1950年在罗马签署的《欧洲保护人权和基本自由公约》所涵盖的是人的公民权和政治权，它和1961年在都灵提交给各成员国的《欧洲社会完章》完全不是一回事。《欧洲社会宪章》中主张的是社会权利、即各国政府有责任改善本国人民的生活，提高社会福祉。但是，人权具有普遍性，社会权则是具体的和特殊的—在社会保障领域里，既没有欧盟法，也没有国际法。各国政府必须根据本国的具体条件制订政策在经济全球化的条件下，公民的社会权利受到了严重的挑战。正如哈贝马斯所说，由于这种“公民社会权”以主权国家为依托，所以经济全球化对主权国家的冲击必然影响主权国家对于本国公民的保护。

私营养老金的发展与市场的扩大相适应：但是，要想让人们结束对政府社会保障的依赖，前提是市场能够提供替代服务。所以，在社会保降制度的改革方面，培育市场比改革政府更加重要。即使是这样．市场提供的服务永远也不可能完全地替代政府提供的服务，因为市场的竞争原则高于社会的公平原则。英国在改革社会保障制度的过程中．引进了太多的市场机制，结果违背了改革的初衷；英国政府本来希望降低劳动成本．结果反而增加了劳动成本，因为雇主需要支付额外的养老金和医疗保险，而私营的保险不一定效率都高，私营医疗保险则比公共医疗服务昂贵得多还有大量的雇主承担不起这些福利负担，结果就造成了—部分没有职业保障的人生活水平下降，社会上出现两极分化的状况。另外一种发展是政府间就社会保障进行合作，以利于人员的跨国流动。由于在英国和西班牙之间劳动力流动的规模比较大，所以两国之间的养老金协议超过其他欧洲联盟国家。欧洲货币联盟的成功可能为欧洲的社会团结带来另一种发展的可能性?货币联盟把主权国家政府的手脚束缚住了，政府不能大规模借贷，不能让货币贬值。如果一个成员国发生了养老金收不抵支的状况。那么其他的成员国

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就应当设法救援。英国不愿意加入货币联盟，并且明确地表示不想承担这种责任。

如果从撤切尔夫人的社会保障制度改革算起，已经有近20年的时间了。进入21世纪以后。社会保障制度仍然要改革。政府的作用和市场的作用会随着时代的发展而不断地调整它们之间的关系，以适应经济全球化发展，帮助人们抵御风险，同时体现社会成员之间的相互依存关系。（中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员周弘）

北欧国家社会保障制度考察报告（二）

三、社会保障收入的结构特点

在芬兰、挪威和瑞典三国的社会保障资金来源中，雇主和雇员（或称为受保人The insured）的收费（Contributions），大体占60%左右，政府财政预算支出占35%左右。与这三国不同，丹麦的社会保障资金主要来自税收，约占全部资金来源的80%。四、社会保障的法制化程度高

政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式管理。行政管理以法律为依据，法制化程度非常高，依法行政贯穿社会保障计划、执行和解决纠纷和问题的全过程。例如，挪威政府在制定国民保险纲要时，明确写明各项保险收支安排所依据的法律。2000年挪威国民保险纲要的第一段，写明了国民保险资金分配是依据1997年2月28日的国民保险法案；家庭补助是依据1946年10月24日法案；对拥有幼儿家庭的现金补助依据1998年6月26日法案。另据挪威卫生和社会事务部介绍，居民对社会保障执行中的不满、问题和纠纷可以通过法院上诉，通过法庭解决。五、社会保障管理体制中的中央与地方关系

社会保障管理职责在政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。北欧四国采取的体制很不相同。挪威中央政府承担社会保障管理的主要职责，从中央到县、市三级政府都设置卫生和社会事务部。县政府主要负责医院和特殊社保服务，市政府负责老年人照顾等基层社保服务。养老金、失业救济等大部分社会保障都由中央政府负责。

丹麦社会保障管理体制与挪威有较大差别，主要职责由地方政府承担，中央政府只负责制定政策、标准、计划、实施转移支付等宏观调控。由于中国的体制与丹麦相近，因此这里主要介绍丹麦的做法。丹麦政府分为中央、县和地方政府（Local government）三级，有14个县，275个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。

在社会保障职责上，大多数职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济（没有交纳社保费的失业人员）、生病津贴以及社会养老金分配

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等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的75%。

关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差9个百分点。地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，收入的1/3左右来自中央和上级政府收入返还和补助。

中央政府承担着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任。由于中央政府主管社会保障的社会事务部不在下级政府设办事机构，因此不存在行政管理关系，换言之，中央政府对社会保障事业的管理不依靠行政手段。中央政府主要依靠两方面的手段履行职责，对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是通过统一的法律，全国都要遵守《社会救助法》，本法规定了社会保障的范围、内容和标准。各级政府都要按照法律的规定和承诺具体实施社会保障管理。总体上讲，实际情况表明县和地方政府都能较好地履行法律，并根据当地公众的需要，不断改进社会保障的服务水平。二是通过中央财政的转移支付制度。全国GDP的20%是用于转移支付的，中央政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调节，以达到社会福利均等化的目标。

六、社会保障资金收缴与支付管理是相互分离的

北欧四国的社会保障资金支付基本上是由各国社会事务部、社会事务与卫生部、劳动部（或劳工部）及其他承担社会福利职责的部门管理，收缴社会保障资金不由这些部门负责。丹麦的社会保障收入主要来自税收，自然是由税务部门征收管理，芬兰和挪威的社会保障缴费是由税务部门代征。七、“高福利”社会保障模式的发展趋势

这些国家的社会事务与卫生部官员认为，他们将坚持这种“高税费、高福利”模式，不准备对其进行重大改革。其主要原因是这些国家的政治团体、执政者仍继续将社会福利均等化作为重要的社会政策。但他们也认识到这种模式面临着人口老龄化和欧盟对其成员国减少政府债务率要求的压力，主张并开始通过改良社会保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人缴费比例，严格控制提前退休，政府将经济增长的部分收入转作社会保障基金积累等措施，以应对未来挑战。(国务院发展研究中心赴北欧考察团倪红日)

北欧国家社会保障制度考察报告（一）

芬兰、丹麦、挪威和瑞典四国的社会保障制度以“高税费、高福利”的北欧斯堪的纳维亚模式著称于世，是当今世界上社会保障制度几种主要类型之一。

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一、社会保障范围和内容十分宽泛

以芬兰为例，社会保障体系分为三大部分：预防性社会和健康政策，社会和卫生服务以及社会保险。预防性社会和健康政策包括：(1)健康保护和环境卫生；(2)遗传技术；(3)辐射保护；(4)职业卫生保护；(5)控制饮酒、吸烟措施；(6)其他预防性社会政策。社会和卫生服务包括(1)婴儿照料补贴；(2)青少年儿童照顾；(3)老年人照顾；(4)为残疾人的服务；(5)收入支持；(6)公共健康工程；(7)特殊医院照料；(8)药品服务。社会保险包括(1)基本养老保险；(2)就业养老保险；(3)孕妇保险；(4)对丧失劳动能力人的救济；(5)失业救济；(6)老兵提前退休固定养老金；(7)机动车保险等等。

可见芬兰的社会福利和保险涉及到从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗。中小学教育基本实行免费教育，学校提供一顿免费午餐，政府提供的社会保障是全方位的。这种社会保障体系尽管是建立在市场经济基础上，但从贫富差距很小和共同富裕的程度看，类似于社会主义所追求的社会目标。这被当地人称为“资本社会主义”。挪威、丹麦的社会保障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与芬兰有所差别，比如丹麦的养老金制度的覆盖面是全部在丹麦居住的退休人员，不论是否交纳社会保险税费，而其他三国的养老保险只覆盖交纳社会保险税费的退休人员。当然这种区别与社会保障资金的来源有密切关系。二、社会保障收支占国内生产总值或国民收入的比重很高

芬兰的资料表明，整个90年代社会保障支出占GDP的比重保持在25—30%之间，近一、两年来社会保障支出占GDP的比重有所下降。

挪威的国民保险（相当于芬兰的社会保险范围），1999年为159235百万挪威克郎，占GDP的13.6%，占全部政府财政和社会保险预算的36.8%。据资料反映，丹麦社会保障总支出约占GDP的34%。瑞典1994年的养老保险、疾病和残疾保险、家庭补贴、其他津贴、管理费这五项支出分别占国内生产总值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，总计占当年GDP的20.79%。

高福利的社会保障支出必然导致政府的高税费收入。丹麦的社会保障资金主要来自税收，其税收负担率是世界上最高的国家之一，1996年达到51.7%。芬兰、瑞典和挪威的社会保障资金主要来自三个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费，财政预算收入主要来自一般税收。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的50%左右。

值得一提的是，四国政府高度重视社会保障资金的安全和持续性。挪威政府从1996年开始，建立了一笔约4000亿挪威克郎的社会保障基金，约占GDP的40—50%。这笔基金由挪威国民银行管理和经营，主要通过国际投资达到保值增值，以便将来补充社会保障资金的不足。从某种意义上讲，四国目前虽然实行现收现付的社会保障模式，但挪威的做法是由国家为主体建立了社会保障资金的积累，

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具有一定的特殊意义。(国务院发展研究中心赴北欧考察团倪红日)

福利国家社会保障对经济增长的影响

二次大战结束以后，社会保障制度在西方得到迅速发展。其中，北欧多数国家以“福利国家”著称，为国民提供了“从摇篮到坟墓”的福利计划。福利政策的推行极大地刺激了这些国家消费需求的增长，对经济发展起到了重要的促进作用。但过度社会保障制度的实施所带来的负面效应，最终也成为这些国家经济陷入缓慢增长的重要原因之一。

福利国家社会保障与消费之间具有明显的正相关性

据世界经济年鉴，1992－1995年间，福利国家最终消费在国内生产总值构成中所占比重明显高于社会保障程度较低的国家。除美国以外，英国和瑞典最终消费（政府消费＋私人消费）在国内生产总值构成中所占比重平均达80%以上，德国和法国在75%以上。较高的消费水平决定了福利国家居民储蓄占可支配家庭收入的比重明显偏低。在1990—1995年期间，福利国家家庭储蓄占可支配家庭收入的比重大大低于非福利国家。福利国家之所以能够保持如此高的消费水平与他们实施的高福利政策是分不开的。

首先，社会保障制度在欧洲国家具有悠久的历史，完善的社会保障制度使这些国家的居民习惯于将家庭收入的大部分用于消费而不进行储蓄。由于社会制度和文化基础与其它发达国家存在明显差异，长期以来居民消费需求增长大大高于储蓄增长；

其次，“从摇篮到坟墓”的福利计划，以及“普遍福利”的政策主张形成了一个巨大的、覆盖全社会公民基本生活需求的保障网络，居民家庭收入的很大一部分来自社会福利，使居民在生活上没有任何后顾之忧。如德国90%以上的家庭不同程度地都可以得到福利补贴；

再次，庞大的福利开支有效地扩大了消费需求并带动了经济增长。以英国为例，战后英国政府福利费用一直在财政支出中占有较大份额，到70年代社会福利开支约占政府支出的50%左右，此后尽管其比重有所下降，但仍保持相当大的规模。政府以巨额社会福利津贴的形式，提供人们消费开支，这在客观上扩大了市场需求，刺激了经济的增长。从50年代到70年代末，英国经济增长始终保持在2%－4%之间；

最后，社会保障的实施，通过社会再分配形式改善了中低收入居民的生活条件，扩大了这部分居民的边际消费能力，对社会安定和经济增长起到了非常重要的作用。高福利、高消费也给这些国家经济增长埋下了隐患

（1）长期推行高福利、高消费政策，导致消费在国民收入中所占比重过大，造成投资萎缩，最终

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影响经济增长速度放慢。

（2）福利支出增长普遍超过了经济和劳动生产率的增长速度，不仅造成财政不堪重负，而且还引发通货膨胀。

（3）为了维持庞大的福利支出，福利国家不得不实行高税收政策，不仅造成私人、企业储蓄和投资能力下降，还导致参加工作所得在扣除税收后，同不参加工作而从社会保障中获得的各种津贴之间的差距大大缩小，助长了公民的懒惰情绪，严重影响了人们的工作积极性。（国家计委宏观研究院樊彩耀）

福利国家社会保障对经济增长的影响

再次，庞大的福利开支有效地扩大了消费需求并带动了经济增长。以英国为例，战后英国政府福利费用一直在财政支出中占有较大份额，到70年代社会福利开支约占政府支出的50%左右，此后尽管其比重有所下降，但仍保持相当大的规模。政府以巨额社会福利津贴的形式，提供人们消费开支，

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这在客观上扩大了市场需求，刺激了经济的增长。从50年代到70年代末，英国经济增长始终保持在2%－4%之间；

最后，社会保障的实施，通过社会再分配形式改善了中低收入居民的生活条件，扩大了这部分居民的边际消费能力，对社会安定和经济增长起到了非常重要的作用。

高福利、高消费也给这些国家经济增长埋下了隐患

（1）长期推行高福利、高消费政策，导致消费在国民收入中所占比重过大，造成投资萎缩，最终影响经济增长速度放慢。

（2）福利支出增长普遍超过了经济和劳动生产率的增长速度，不仅造成财政不堪重负，而且还引发通货膨胀。

发达国家的五种医疗保险模式

·国家医疗服务模式（英国）

英国政府强调广泛平等地享受医疗服务。英国政府主要通过税收资助全国性医疗服务。国家医疗预算按全国各地的人口需要进行分配，从而保证每个人平等享受国家医疗服务。在英国，人们可以方便、迅速地受到初级医疗护理，但诸如髋关节手术等成本效益较低的医疗项目则供应不足，因此不得不根据病人等待时间的长短加以分配。 ·国家医疗保险模式（加拿大）

加拿大实施全国健康保险制度（NHI），保证每个公民都享受免费医疗服务（牙医与门诊病人用药不包括在内）。NHI由联邦和省政府共同资助，由省政府设立并管理。省政府设立的医疗保险制度必须符合联邦政府制订的标准：医疗保险必须覆盖面广、具有普遍性、可随人们职业或住址变化而转移、并“涵盖所有必需的医疗服务项目”。 ·社会医疗保险模式（德国）

德国的医疗保险制度强调社会的团结与平等，并通过强制性保险制度分散医疗风险。收入在一定水平以下（1996年为45000美元）的人必须在疾病基金中登记注册。全国规定了统一的疾病基金最低

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福利标准，因此病人只需支付很少的分摊成本。患者有权自由挑选医生。国家对保险金在工资中的数额有统一规定。

·社会医疗保险与私人医疗保险相结合的模式（澳大利亚）

在澳大利亚，人们普遍享受的仅仅是公立医院提供的“适当”形式的入院治疗与门诊治疗。患者无自由选择医生的权利。如果患者需要进行非急需的手术，必须在公立医院中等待较长时间。公立医院的资金来源于联邦与地方政府的税收以及由工资税扶持的强制性医疗保险（NHI）。一般的普通医疗服务由私人医生提供，私人医疗服务也包括在NHI当中，且NHI也规定了薪酬数额。澳政府鼓励高收入者享受超出\"适当\"医疗服务项目的私人医疗保险，患者不仅可以自由选择公立或私立医院就诊，还可以享受更高水平的设施与医疗服务，但必须支付额外费用。 ·私人医疗保险模式（美国）

美国的医疗保险制度强调的是个人自由与个人选择，而不注重整体的公平性。美国依赖私人医疗保险来支持整个医疗保险体制。为避免人们作出不利的选择，美国绝大多数私人医疗保险都是就业倾向型的。因此，那些年老、失业以及穷困的人完全享受不到医疗保险。政府不得不出面干预，并设立了老年保健医疗来资助老年人，还设立了医疗补助制度来资助穷人。（《中华工商时报

新加坡“保健储蓄”的特点

设立于1977年的新加坡“保健储蓄”医疗保险模式，引起世人的关注。

新加坡的“保健储蓄”是面向全体公民的，并根据不同年龄确定不同的缴费率。35岁以下为本人工资总额的6%，36岁至44岁为7%，45岁以上为8%，均由雇主和雇员各承担一半，储蓄账户只限于支付住院费用和少数昂贵的门诊费用，由一家三代（父母、子女、夫妻）共同使用。

新加坡的住院费用是由国家补贴、个人医疗账户支付和个人自付三者承担，而不是全额由个人账户支付。保险储蓄账户虽属个人所有，但有严格的提取限额，超额部分个人自理。住高等级病房，个人自付额相应提高。

新加坡1990年实施的“健保双全”，实际上是“保健储蓄”的一部分。因为大病保险费可以从保健储蓄账户中支出。至此，新加坡形成了自己独特的个人纵向积累与横向统筹共济相结合的医疗保险模式。新加坡以“保健储蓄。”为核心的医疗保险体系运作效果良好。近几年被提取支付住院费用的金额只占“保健储蓄”基金的20%。国家卫生总费用的7%，但在储蓄账户中积累起来未曾使用的资金已相当于新加坡4年全国卫生费用的总量。由此可见，新加坡“保健储蓄”是一个设计严谨、运作科学、节约费用的制度。

1974年以前，新加坡的医疗保障制度是从英国借鉴而来的。在经历了70年代卫生费用的急剧增长

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之后，政府意识到必须对过去福利型医疗保健制度进行改革。新加坡及时调整了国家医疗保健的指导思想，由过去国家包下来，转变为强调以个人责任为基础，政府分担部分费用，来保证基本医疗服务。新加坡在实践中始终坚持这个正确的指导思想，门诊费用在国家补助的基础上个人自付，体现个人责任基础。后来把1955年开始实行并获得成功的中央公积金制度中的强制储蓄机制移植过来，建立了医疗保健储蓄账户，用于帮助公民筹集住院费用。

在新加坡全国卫生总费用中，个人自付的比例占60%以上。这一方面表明日益富裕的公民愿意为卫生消费支付费用，另一方面也说明，政府强调的以个人责任为基础的指导思想已被人民所接受。新加坡认为“积累作用”是“保健储蓄”最本质的职能。“保健储蓄”就是为住院、为未来、为老年、为疾病风险而积累资金。因此，他们在设计医疗保险项目时已考虑到主要针对高风险事件。新加坡的“个人医疗账户”是从养老储蓄那里学来的，因此要求人们为未来的老龄化社会储蓄医疗费用。抑制浪费则是这一制度体系正常发挥作用的结果，是储蓄功能间接产生的作用。

在新加坡，曾有许多人认为医疗储蓄如果不花只是冻结的财产，将会被政府留用。还有一部分人没有了解医疗储蓄支付限额，产生了用储蓄就医比自费就医更合算的错觉，致使许多人被诱导去消费奢侈的医疗服务，实际上这是一种“为了获得而付出”的行为。如果没有“保健储蓄账户”，他们是不会进行高消费的。新加坡在实践中认识到，这种可获得性，刺激了更多的医疗消费，如大量标准病房升级为高档病房等。为此，他们逐步完善了对保健储蓄账户的管理措施。（郭王萍）

覆盖全体国民的日本医疗保险制度

前不久，日本著名社会保障专家渡边俊介先生应劳动和社会保障部的邀请，来京举办社会保障问题演讲会。会上，他详细介绍了日本在社会保障领域，特别是医疗保险制度的现状及经验。与会者普遍感到从中获取了有益的知识，开阔了思路。

渡边先生介绍说，从本世纪60年代起，日本建立了覆盖全体国民的医疗保险制度，每一个年满20岁的日本国民，都要加入到医疗保险体系中来。日本医疗保险组织的基金主要来自投保者交纳的保险费，包括雇主为雇员缴纳的保险费和投保者缴纳的保险费，赤字部分由国家财政补贴。目前日本医疗保险费率为工资收入的8%左右。对于一般有固定工资收入的工薪阶层，如国家和地方公务员、企业中的被雇者等，事先强制性地从工资中扣除个人应缴纳的医疗保险费用；对于农民、个体户等无固定收人者，则让他们每月定期到当地社会保险部门缴纳保险费；失业人员及职工遗属则用失业保险金和遗属年金来缴纳医疗保险费。截至去年底，日本共有99万家医院、诊疗所经医疗保险组织审核批准，取得为被保险者提供医疗服务的资格。已经投保的日本国民可持医疗保险卡到其中任何一家医院、诊疗所就诊。医疗费用报销范围总的

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来说，包括医生的诊疗费和药费两部分。医生诊疗的每个行为和用药的价格部由国家确定，政府还经常根据物价因素等对诊疗项目及用药的价格进行调整。被保险者在医疗机构看病后，只需支付个人应负担的金额（目前是医疗费用的20%）。医疗机构定期把医疗结算清单送交医疗保险部门，医疗保险部门委托医疗费用支付基金会和国民健康保险团体联合会（第三方机关）进行审查，核实医疗机构要求付费的结算请单中，是否存在浪费的情况。

在日本，医疗保险机构对医疗机构的各种审核和检查都非常严格，像医院开大处方等违规、违纪的情况一经查实，立即会被取消为保险者提供医疗服务的资格，医院也就没有了最主要的经济来源。医疗机构的费用结算清单经过审查无误后，由医疗保险部门通知设在全国各地的医疗费用支付基金会和国民健康保险团体联合会办事机构向医院、诊疗所支付医疗费用。

渡边先生介绍说，随着日本老年人口的不断增加（1995年65岁以上人口占总人口14.6%），儿童出生率持续下降，日本近来年出现了投保人数下降而享受医疗保险服务的人数不断增加的情况。更由于存在着药价定得过高及部分投保者过度医疗等方面的问题，使得日本目前每年医疗保险费用高达30万亿日元。1998年度国家财政的15%被用于补贴医疗保险费用支出的不足。

目前，日本医疗保险改革的主要思路是：运用多种方式控制医疗费用的增长速度，如增加个人负担医疗费用的比例；对医院的医疗行为实行定额承包制；强化国家对药品价格的监督管理；整顿全国具有医疗保险资格的医院、诊疗所，减少床位数等等。（《中国劳动保障报》）

美国管理型医疗保健简介

当今，医疗服务费用的超速上涨已成为一个全球性问题，怎样才能使自己的国家有一个良好的医疗保险，而又不致使国家的财政负担过重，是不论穷国还是富国政府所面临的重大课题。无论是以政府福利为主，还是以市场机制为主的医疗保障体系，要保持其良好的运转状态，控制医疗费用的上涨是最关键的因素之一。

尽管美国的医疗保障制度远不足以充当别人的榜样，但其健康保险机构推行的管理型医疗保健（managed care）在提高医疗服务管理水平，控制医疗服务费用方面取得了令人瞩目的成效，正在受到愈来愈多的国家的重视。

一、美国健康保险的历史及现状

美国真正具有现代意义的健康保险始于1929年，这也是蓝十字（Blue Cross）计划的最早实例。此计划实行医疗费用后付制，被保险人接受医疗服务后，由保险公司直接向医院付款。然而，美国的健康险可以

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追溯到更早的时期。如1850年富兰克林健康保险公司就推出了一种非致死性损伤保险；1860年旅行者保险公司开发了一种与今天的健康险很相似的医疗保险；到1866年美国已有66家保险公司提供健康保险产品；1911年，蒙哥马利公司提出了美国第一个团体健康保障计划，这是一种按周给付的雇员疾病和伤害保险。二战期间，由于停止增加工资，雇员们开始看重小额福利的好处，因为其不算在收入内，不用上税。投保健康保险的一美元比花在医疗服务上的税后工资的一美元值钱。因而健康保险成为雇员们主要争取的福利。战后，最高法院规定健康保险是雇员合法的福利保障。所以，作为一种雇员的福利保障，健康保险的地位得以稳固。加之医疗技术的发展，生活富裕、人口增长等因素，刺激了美国健康保险的发展。 50年代中期，商业保险公司针对重大疾病，纷纷开办了主要医疗保险（major medical coverage）。蓝盾和蓝十字组织也随即效仿。典型的主要医疗保险内容是：被保人先支付一部分费用达免赔额后，保险人按一定比例为其支付超出的部分。后来的主要医疗保险又规定了自付金额的上限，超出此上限的部分由保险人全部负担。到了60年代早期，大部分商业健康保险产品都包括三个基本的保障：住院费用、手术费用和医生费用。

联邦政府举办的老年人医疗保障（Medicare）和穷人医疗保障（Medicaid）始于1966年。如今80%（2900万）的老年人医疗保障参加者也买了商业健康保险以补不足。

从90年代开始，健康保险发生了巨大的变化。保险内容更加广泛了，保障金额的差别也加大，小到5万美元，大可至数百万美元。保险的变化不可避免地导致风险评估和管理方法的改变，因而管理型医疗保健（Managed Care）模式得到迅速发展和广泛推行。

如今，商业健康保险已成为全社会医疗保障体系的重要组成部分，甚至扮演了主要角色。投保商业健康保险的人数已达到1.84亿（1994年），超过总人口的70%。1993年商业健康保险为被保险人支付的医疗费用为2961亿美元，占当年全国医疗卫生费用总支出（8842亿美元）的33.5%；人均所交的健康险保费为其可支配收入的7%；健康保险的从业人员达90万人，为整个保险行业的29%。

即使在医疗保障的提供方面，美国也是以自由市场经济为主导的典型，政府调控的能力和力度都很弱。因而政府和社会都把控制医疗费用上涨和希望寄托于管理型医疗保健这一模式上面。

二、管理型医疗保健的概念

管理型医疗保健出现于60年代，初衷是提高医疗服务的质量和持续性，并提供预防保健服务。后来发展成为一种以控制医疗费用为主要目的的医疗保障模式。

确切地说，管理型医疗保健是一种集医疗服务提供和经费管理为一体的医疗保险模式。关键在于保险人直接参与医疗服务体系的管理。它具备以下几个要素：根据明确的选择标准来挑选医疗服务提供者（医院、

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诊所、医生）；将挑选出的医疗服务提供者组织起来，为被保险人提供医疗服务；有正式的规定以保证服务质量，并经常复查医疗服务的使用状况；被保险人按规定程序找指定的医疗服务提供者治病时，可享受经济上的优惠。

70年代以来，由于医疗服务费用的急速上涨，管理型医疗保健这种模式受到愈来愈多的重视。采用这种模式的医疗保险机构也大量涌现，规模迅速扩大。到1996年初，加入管理型医疗保健各种机构和计划的投保人达到了1.1亿。而且管理型医疗保健所覆盖的内容已从传统的一般住院和门诊服务，扩展到了理疗、精神治疗、眼科、牙科、推拿等专科治疗。在管理制度和方法上也日臻成熟。在控制医疗服务费用同时保证病人得到妥善的医疗服务方面取得了明显的成效。

三、管理型医疗保健的运作方式

采用管理型医疗保健模式的医疗保险机构和公司很多，如健康维护组织（HMOs）、优先选择提供者组织（ppos）、专有提供者组织（EPOs）等，甚至部分政府提供的老年人医疗保障和穷人医疗保障机构也采用了管理型医疗保健模式。各种机构的运作方式又有所不同。下面介绍几个主要机构的支作方式： (一)健康维护组织（Health Maintenance Organization）

健康维护组织是同管理医疗保健一同诞生和发展的。特别是自73年美国颁布了健康维护组织法以后，各州都建立了大量的 HMO，到95年已达到593个，参保的人数达5300万。HMO将医疗服务提供者组织起来，为本地区的自愿参保者提供成套的综合医疗服务，并按人头或根据保障计划从HMO报销费用。根据保险机构、医疗服务提供者和参保人的三者关系，HMO有以下三种组织模式： 1、团体模式：

参保人根据保险合同向HMO缴保费，HMO与医师团体（如医师协会）商议，确定医疗服务价格，并按一定比例将保费拨给医师团体。参保人生病时，从与HMO有协议的医师那里得到医疗服务。 2、雇员模式

在这种模式下，医师是HMO自己的雇员，从HMO领取工资。参保人向HMO交保费，生病时从HMO的医师那里得到医疗服务，省却了理赔环节。 3、网络模式

此模式的基本原理与第一种一样。区别在于HMO与多个医师团体签定协议，向不同的参保人群提供医疗保障。

(二)优先选择提供者组织（preferred provider Organizations PPOs）

PPOs产生于80年代，也同HMOs一样，PPOs通过多种措施引导病人去费用控制得好的医师处求医，

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从而达到节省费用的目的。但它比HMOs更为灵活，给参保者更大的自由来选择医疗服务提供者。因而PPOs一经出现就得到迅速发展。到1994年，全国已有1687个PPOs机构。

PPOs结合了传统的按服务项目付费补偿的特点和HMO的做法。一般是由保险公司组织、管理，但也有的是由医疗服务提供者自己来组织、管理。PPOs与医疗服务提供者网络或团体签定合同，医疗服务提供者根据商定的价格为参保人提供医疗服务，参保人可以到指定以外的医师处看病，但会受到经济处罚。PPOs一般根据费用/效率情况来挑选医生，系统自己能监测运作情况。 (三)专有提供者组织（Exclusive Provider Organizations, EPOs）

EPOS 是PPOS的极端形式。属于EPOS的参保人只能找指定的医师看病，否则费用全部自担。指定医生按服务项目价格收费，但收费可打折。 (四)定点服务计划（Point of Service POS）

POS计划又称为HMO-PPO杂交体或开放工HMOS，它结合了两者的特点。它使用医疗服务提供者网络，或自己挑选医疗服务提供者，参保人从中选择一名初级保健医生为自己治疗，并由其负责转诊。到自己选定的医生处看病时几乎不用再掏钱，也不用提出理赔。到别的医生处看病时需先交钱，然后找保险人申请赔付，但自付比例较高。

除上述四种采用管理型医疗保健的机构外，还有许多种。但就医疗费用的结算方式而言不外乎以下三种：

1.按人头包干，指保险人按参保人的数量，将一定比例保费预付给医疗服务提供者。之后保险人和投保人不再向医疗服务者支付费用。这种结算方法主要是针对初级保健医生。其最大的优点是能充分发挥医疗服务提供者控制费用的主动性，有效降低医疗费用。缺点是医生可能会因为注重节省费用而造成医疗服务提供不足的现象。但一般而言，由于投保人来年有重新选择指定医生的权力，所以为了稳定病人数量，医生在节省费用的同时，也得考虑病人的需求和满意度。

2.按项目收费，反映保险人与医疗服务提供者协商，对每一具体的医疗服务项目都制定出明确的价格，并确定折扣价。参保人看病后，根据帐单，找保险人申请赔付，或由医疗服务提供者与保险人结帐。这种结算方法主要针对专科医生。其优点在于理赔时明码实价，参保人心理感受好。但对于一项服务是否必要、合理，往往难以判定。

3.按日给付，主要针对医院的住院和门诊治疗。参保人到医院住院和门诊治疗时，保险人按住院天数和门诊次数予定额给付，超出部分由参保人自付。

四、管理型医疗保健的费用控制手段

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管理型医疗保健式成功的关键在于它发展了一系列行之有效的费用控制措施，这些措施有不少是值得借鉴的。

（一）医疗服务提供者管理

1.通过合同来约束提供者的不良行为。如禁止向病人收保障外费用，同意遵守管理程序，保证医疗质量，信守合同和协议，禁止保险欺诈行为，经常与保险机构保持业务联系。

2.保险机构使医疗服务提供者得到更多的病人。作为回报，医疗服务提供者以折扣价提供医疗服务。 3.保险机构根据医师在费用控制、服务质量等方面的表现来决定是否与之签约或续约。 (二)医疗管理机制

1、同医疗服务提供者一起确定最佳治疗方案，以保证治疗最有效且花费不高。 2、对长期治疗和综合病症治疗进行同期管理。

3、收集和分析医学数据和信息，帮助医生不断提高医疗水平，并针对一些常见而临床操作方式多变的疾病治疗提供具体的技术指导。 (三)初级保健医生管理

1.每位参保人选择或被分配一名初级保健医生；

2.初级保健医生除提供医疗服务外还负责病人转诊的审核批准； 3.费用控制好的初级保健医生会受到经济奖励；

4.加强初级保健医生的病案管理，以保证医疗保健的延续性。 (四)除外服务

将一些医疗服务场所、项目和医疗产品排除在给付范围外，如： 1.精神病院、戒毒所、疗养院、高档的医疗中心等。

2.还不成熟的、效果不肯定的治疗方法，如某些肿瘤的化疗、放疗方法，实验室项目、心血管手术等。 3.某些效果不确切，价格昂贵的药物等。 (五)信息系统服务

HMOs、PPOs等机构往往具有强大数据收集和处理能力，从多个方面发挥着控制费用的作用。 1.为医疗服务提供者提供医学的最新进展，分析最佳治疗方案，帮助他们改善医疗水平； 2.电子信息交换，通过电脑网络进行数据传输、财务往来，从而警惕工作效率、降低管理成本； 3.随时进行医疗费用监测，以便当医疗费用发生大的波动时，能及时采取相应行动。 4.电子档案系统

建立和运用电脑医疗档案的记录和查阅系统，避免对病人做不必要的重复检验和诊断过程。通过电脑网络还可进行远程专家会诊，充分利用医学人才资源，提高疾病的诊断和治疗效率。仅这两方面就可以节

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省巨额的医疗费用。

管理型医疗保险的关键在于保险人直接参与对医疗系统的管理。尽管这种模式目前还难以在我国全面实行，但其控制医疗费用的一些办法和技术是可以为我国的保险所采用的。希望有更多的人来关注和研究管理型医疗保健这种模式，借鉴这种思路，结合我国的实际状况，创造出我们自己的医疗费用控制模式。（张剑敏）

日本社保法律体系（上）

一、介绍

日本的社会保障体系，主要分为生活保护、社会保险、社会福利、社会救助等四个方面。可以说各个方面的立法都是较为完备的，特别是社会保险、社会福利、高龄者福利等方面。（一）社会保险方面

日本的社会保险立法由医疗保险、养老保险、雇用保险及工伤保险等保险制度构成。 1、医疗保险立法。有1958年制定并于1961年在市、町、村全面实施的《国民健康保险法》，1968年和1973年进一步修订的《国民健康保险法》。

2、年金保险立法。有1959年颁布并于1961年全面实施的以个体劳动者为对象的《国民年金法》，1965年和1969年对《厚生年金法》进行了修订，1966年和1969年对《国民年金法》进行了修订。 3、雇佣保险立法。1974年设立了《雇用保险法》。

4、工伤保险立法。有《劳动者灾害补偿保险法》、船员适用于船员保险法；公务员则适用于国家（地方）公务员灾害补偿法。（二）社会福利方面

日本社会福利依据的法律有：《生活保护法》（1946年）、《儿童福利法》（1971年）、《母子及寡妇福利法》（1964年）、《身体障碍者福利法》（1964年）、《精神薄弱者（弱智）福利法》（1964年）等。被称为福利六法。

（三）高龄者福利方面

日本早在1963年就已经颁布了《老人福利法》，1972年进行了修订。日本在高龄者立法上不仅注重经济生活的保障，而且注重健康、教育、文化生活等法律的配套和衔接。比如经济保障方面制定有

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《国民年金法》、《生活保障法》；健康保障方面有《老人保健法》、《健康保险法》；就职保障方面有《稳定高龄者雇佣法令》；老人教育方面有《社会教育法》；社会福利方面有《老人福利法》、《社会事业法》。

二、立法：日本社会保障的基石

日本的社会保障制度立法的历程，可分为四个阶段。即：一、萌芽时期；二、重建时期；三、扩展时期；四、完善时期。

（一）社会保障立法从萌芽到初兴——第二次世界大战前

从19世纪中叶直至二次大战前夕，日本的社会保障立法经历了从萌芽到初步发展的起步阶段。日本在1868年明治维新后，开始进入工业化社会，作为反对贫困和防止贫困的措施，社会救助和社会保险相继出台，这可视为日本社会保障立法的萌芽。

1874年制定并颁布的《恤救规则》，不妨视为日本实施社会保障立法的开端。后来，1932年实施1929年制定的《救护法》，取代了《恤救规则》。其后，从1875年起直至1944年的二次大战前，以受雇者为中心，推行了社会保险。

1875－1884年间日本相继推出《海军退隐令》、《陆军恩给令》和《官吏恩给令》，表明社会性养老保险问世了。

1941年劳动省颁布《养老金保险法》并于1942年正式实施，虽只适用男性工资劳动者，毕竟标志着日本从此在私营企业中实施了老年社会保险制度。1944年，厚生省接管养老保险事业，经过修订，推出新的《养老保险法》，把适用范围扩大到男女劳动者群体。

与老年社会保险法规陆续推出的同时，从1922年起直到1938年，日本也着手制定并推出医疗保险法规。1913年成立厚生省，1922年《健康保险法》问世并于1927年正式实施，它包含了工伤社会保险，适用于企业职工。1938年，农民和个体工商业者也实施了医疗社会保险，其标志是推出《国民健康保险法》。

（二）社会保障制度的重建时期——第二次世界大战结束到50年代前期

1945年二次大战结束，作为战败国的日本，国民陷入极度困难中，战前实施的赖以确保国民生活安定化的社会保障制度，实际上处于瘫痪境地。几乎有约三分之一的日本国民需要救济，否则难以生存下去。这样，日本不得不围绕着生存权重新开展社会保障活动。于是，从1946年起直至1953年，日本政府先后颁布并实施了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《新生活保护法》以及《失业保险法》、《工伤保险法》和《职业安定法》。为了适应作为民主国家的新要求，日本政府1948年公布了《日本国宪法》，突出提出生存权问题，借以安定民心。1948年修改国民健康保险法，规定

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由市町村公营。1956年制定了新《国民健康保险法》，并规定全国市町村必须实行，另外在1959年制定了《国民养老保险法》，适用于全体劳动者，这两项法律都从1961年4月全面开放实施，使全体国民都成为医疗保险和养老保险的适用者。这些出台的法规大多与社会救助有关，针对贫民、贫困家庭、孤儿、残疾人以及失依老人。

此后，直到1973年，日本每隔大约3－5年修改一次国民健康保险法、养老保险法、国民养老保险法和工伤保险法，由于这一时期日本经济持续高速发展，医疗保险和养老保险的支付额得到提高，劳动者工伤保险的内容也得到扩充。

（三）社会保障制度扩展时期——50年代后期至1973年

从50年代后期到1973年，是日本社会保障事业大发展的黄金时期。日本于1950年从保障国民的最低生活水准出发，对生活保护法进行了全面的修改。随着1961年国民健康保险制度和国民年金（养老金）制度的全面实行，日本终于实现了“国民皆保险、国民皆年金”的目标。在此之后日本于1972年确立了儿童补贴制度，于1973年确立了老人医疗制度，基本完成了社会保障制度的建设，在社会保障方面跨入发达国家行列。日本迎来了社会保障制度发展的繁荣时期，其特征是：

第一，60年代实现了“全民皆养老”和“全民皆享受医疗保险”，可与西方“福利国家”相媲美；第二，工伤社会保险加进交通事故保险的内涵，并且工伤补偿也带有常年享受的年金制；第三，加强社会成员中弱者的福利和服务照顾。（四）社会保障制度完善期——1974年至今

1974年，《雇用保险法》出台，以替代《失业保险法》。《雇用保险法》不仅支付失业补助，还包含预防失业、稳定雇用、开发能力等综合性政策。

80年代初开始改革社会保险，促使医疗保险和养老保险一元化、保险负担公平化（修改健康保险法、养老保险法）。

1983年2月，设立了以各种医疗保险制度的公积金为主要财源的老人保健制度，以代替公费负担老人医疗费的制度。1984年10月，设立了退休人员医疗制度。同时废除了按日计酬劳动者健康保险制度，使之纳入健康保险的轨道。1986年12月修改了老人保健法，变更了各医疗保险制度的公积金的负担方法（增加了健康保险互助会等受雇者的公积金负担），增加了患者一部分负担。通过这一系列制度方面的改革，受雇者在保险方面的负担急骤增加。

综上所述，明治维新、日本走上工业化道路后，社会保障制度也随之萌芽。进入20世纪60年代，日本社会保障事业获得空前发展，实现了“全民皆养老”和“人人享受医疗保险”。80年代开始，日本对社会保障制度进行改革，其中最引人注目的是老年社会保险改革，先是实现双重公共年金制，接着，实现全国养老保险一体化。变失业保险为雇佣保险，也是重要的改革之一。（《国际金融报》吕学

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静）

日本社保法律体系（下）

三、大改革

从70年代后半期开始，日本政府就着手对社会保障制度进行调整，特别是在80年代后，对社会保障改革的力度明显加大。日本政府主要从以下几个方面进行了改革。（一）养老保险方面

日本的年金保险法在1973年和1985年进行过两次较大的改革。1973年主要是引人新的思考和评价方式，即保险金的支付水平与平均工资相对应，并对过去低收入者参照现行工资体系进行重新评估。同时引入物价跟踪制度，即保证年金不随着物价上涨而贬值，但规定消费者物价指数超过5%时才运用这一手段，直到1989年才取消了5%的规定，改为根据前一年的消费物价指数变动率自动确定年金的价额。日本1985年的年金修改最重要的是引入了基础年金，即国民年金方式。

在年金制度的修改方面，一般每5年修改一次。在1989年引入物价滑动制（保值年金），把改善年金支付的水准放在重点。1989年的修改后，实行了国民养老金基金制度（91年施行），20岁以上的学生自然适用国民养老保险制度。

日本为了适应21世纪高龄化社会，1994年把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者在60－64岁期间，可支付部分养老金。1994年9月，日本秋季临时国会通过了养老保险法修改案，决定将福利养老保险费的比例从10月1日起，提高1%。这可以说是为了尽量减轻将来从事劳动一代人的过重负担，将一部分负担提前的做法。（二）医疗保险方面

日本政府从70年代起对健康保险法进行了修改。与人口的老龄化相对应，于1982年制定了老人保健法。制度规定70岁以上老人的医疗费，由医疗保险的有关制度共同负担。1984年个性健康保险法时又规定：60－70岁的老人是受雇者医疗保险适用对象，当其退休就医时，受雇者医疗保险要对其费用提供援助；1984年改革医疗保险制度时，把当时补助医疗费100%的标准，降为90%；1986年和1991年两次对老人保健法进行了修改，制定了全体国民负担老人的医疗费制度。

关于政府掌管的健康保险，由于财政状况比较稳定，1992年3月（同年4月施行）修改了制度，第一次导入“中期财政运营”方式，以便在大致5年间取得收支平衡，从1993年开始健康保险互助会也要逐步导入这一“中期财政运营”方式。

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1994年把住医院的伙食费中的材料费，改由个人负担。（三）雇用保险方面

一是促进高龄雇用，二是创造女性就业的环境。

到了21世纪高龄化社会，不满65岁的劳动者，将成为时代的骨干。1984年，日本失业保险法律又进行了调整，创设了“重新就业补贴”。在1993年的雇用保险法修改案中，扩充了对大量雇用高龄者的企业实行奖励的制度，增设了“高龄继续就业补助制度”，对现工资低于60岁退休时工资的60－65岁受雇劳动者给予一定的工资补助。另外，企业的退休年龄在70年代中期为55岁，而如今为60岁。近年来，日本创建了一个妇女能够生产、育婴和工作兼顾的社会环境。1993年的雇用保险法修改案中，增设了“育婴休假补助”制度，对休假者补助其休假前工资的25%。

1998年，日本失业保险法律再度调整，具体调整内容有两项：其一是创设了“教育训练补助”制度，即对参加了劳动大臣指定的教育训练讲座的工人，不分在职与失业，均可支付经费的80%，另外，对因护理家人而中止工作的人，也可支付“连续就业补助”，标准相当于本人工资的25%。（四）高龄者福利方面

面对21世纪的高龄化社会，人们最关注的是对卧床不起、痴呆等老人的照顾、看护措施。1989年，日本政府为此制定了《高龄者保健福利推进十年战略》，并从1993年开始在全国市街村制定了地域保健福利计划；决定在1999年要积极推进供高龄者使用的设施的建设与完善，大力开展上门服务。在日本社会福利事业的拓展方面，今后随着人口老龄化的加速，在老人福利服务以及特别照料服务等方面的需求势必增大，社会福利设施等方面得到新的扩展。日本政府已决定从2000年4月1日起，实行一个新的保险法律——看护保险法。

今后，日本社会保障立法的发展趋势可预见为：

第一，制度的一元化（各制度的补助与负担公平化）。日本的“全民皆年金”、“全民皆医疗”是由以受雇劳动者为对象的“受雇者保险”和以个体营业者等地方居民为对象的“地区保险”两者构成的。第二，费用支出的最小化。努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政负担。如从1996年起，废除同时领取失业保险补偿和厚生年金的做法。

第三，费用征收的多元化。在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险费交纳率和引进“受益者负担”的原则，以解决社会保障的财源问题。

总之，日本的社会保障制度今后还会进行更多的调整和改革，以适应新的社会、经济形势的需要。《(国际金融报》吕学静)

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