噎圆r’hI圆农业的发展影响着整个中国经济的发展权利保障也是每“一；中国农村社会的安定牵涉中国全社会的安定；中国农民的。个中国人在世界民族之林的尊严和地位的反映；从农村改革开ka=．~]2003年前后，农村改革以主要特征。减弱控制”为主要特征，2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、、扩大农村公共品供应为，中共十七大以后农村改革进入统筹城乡发展。深化综合改革新阶段。伴随农村改革的推进，农村发展模式也在发生相应的变化19782003年，农村经济发展还在为国家工业化和城市化提供资源。特别是农，村资金通过财政和金融两个渠道不断流入城市经济部门统2004年以后，国家以科学发展观为指导思想确立了筹城乡发展的新模式。中国近3【】年经济发展的经验可也农村，以从多方面概括，其中这样一条会成为A4r]的共识：中国的改革与发展农”，成败也农村。中国农村的社会经济转型始终离不开自己的特殊问题，。所谓“三问题，概括地说就是：农业是效率问题农村是就业问题，农民是权利问题。1978—2003年以围家、“滴坐控制之初，’’为主的农柯改晕模式利的变革。我们对农村改革经验的概括着重于集体和农民之间利益关系调整的。都与当时的中央政策或国家法规，形成冲突可改革到了～定程度后，这些(1)农民的土地财产权。家庭联产，得失成败第一，农村改革必须打破来，改革措施才被修改后的政策法规所认。承包制得以在1978年后迅速推广归功于中国农民的创造精神主要社会条件是：第。首先自国家权力对农民的高度控制让农民中国农村的改革正是这样在与既定。中国农民依据市场关系自由地安排生产在改革的关键步骤上具有重要意义立到最后实现。。第二，政策的冲突中向前突进的到剑，但必须看把“勇敢地冲击人民公社制度并取得成功的一，中央政府的决断从改革目标的确推动制度。给予或承认地方政府在决策中某种，，人民公社制度第三，的自由”。在改革时期可能是一双刃所包含的各种内在矛盾在后期由于政治运动的推波助澜而加剧，，轻之中央政府的率先行、特别是这个制动，鼓励地方政府积极探索，1调整国家和农民的关系，扩大和度对农业生产力的破坏已危及农民的生存，创新更是改革成功的必要条件保障农民权利农村发展的根本障碍，农民对抗这个制度的风险显著降第二，从推动农村发展的政府行为方面是我们从计低节三。农村是计划经济的薄弱环。看，除几次农产品价格调整出自中央政一划经济时代开始、并大体延续至今的对，，因而改革也易于从这里突破第府之外，些重要的改革行动最初都来。农民实行的无理的和粗暴的控制重这农民，人民公社时期农村社会的一个重要自地方政府的创新性行动乡镇企业、包产到户、应该享有的公正权利得不到保障和尊一情况是大部分地区乡村精英与普通农民的利益比较一村民自治等改革举措在产生。时期改革的重要任务是农民权致，前者能与普通农民一4国土资源2008年12／~1号起共同反对人民公社制度但从变革的可操作性上看有分化，。当时的迅速，但更重要是农民工所遭受的歧视和过度的盘剥排挤了新增工人的就业机会。明，在该收权的时候在农村改革中一，定要收好权。变革固然与新制度符合农民利益有关，劳力，否则改革会难以为继，农民内部没，动的廉价是因为农民工的劳动权利没有中央政府发挥统筹。利益要求比较，一致特别是精得到应有的保护。全局的作用，，意义十分重要，目前农村英分子的积极性很高的重要条件。是改革顺利进行对农民平等权利的保护特别是对2004年领域推行的许多改革如土地制度改都必须在中央政。农民工与城市职工之间平等权利的保护，革革，乡镇机构改革，农村医疗保障改，家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的逐渐成为全社会的共识。，金融体制改革等11月1日国务院第423号令颁布的《劳动，府的全力推动之下才能够较好地进行．关键因素性质二。第一，从根本上说，家庭联保障监察条例》“把农民工的权利置于。3调整中央政府和地方政府的关产承包制适合现阶段我国农业生产力的。国家法律的保护之下以人为本”中央高层提出的系，发挥地方政府在农村改革中的积极地方政府权力扩大农业生产本身的特点使家庭联产。的施政方针的确开阔了地，作用，承包制改革具有较大的可操作性，第方政府官员的视野许多能够有效调解。的确是一把家庭联产承包制直接把家庭收入与一劳资关系的政策不断出台(3)民主选举权利上，。“双刃剑，”。其中的利弊很难笼统地下家庭的生产投入结合在了民的“起，在较大在农民问题结论断。要具体分析才能做出合理的判程度上克服了集体共同生产条件下的农中国历来缺乏好的。、有利于稳定的，搭便车。”行为，产生了制度的激但“社会对话机制在农民眼里政府就是中国农村城市化进程的速度最近几励功能“改革前我国农村生产在管理中乡村干部；在中央政府那里策也要通过乡村干部来落实对基层干部的控制九牛心。，自己的政高层政府，年在加快，这充分说明了地方政府的某。也有某些责任制形式，般没有实行”。种利益诉求在改革中的作用在中央政，联产，”制度，或者联产仅止于作第三，，几乎是鞭长莫及府的政策没有显著变化的情况下制为什业组其激励功能极为有限。家所以农民通过上访能解决的问题实在是一么这两年各地突然纷纷松动城市户籍限，庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本业生产的特殊性入的质量、，。毛。农民对上访也正在失去信一逐渐把城市大门向农民打开?原因由于农农村社会陷入2．种，“对话困境”。大体上有以下几个方面：第源一，部分对农业劳动者劳动投数量进行监控的成本极为高第四农民在相，统筹改革全局府权威实现有序放权个乡村社会高度自治社会通过加强中央政富裕农村居民进入城市对于政府扩大税、节约征税成本是有利的。第二，城而昂，家庭联产承包制的实行实际上基本。中国农村改革最终目标是要建立、一市扩大有利于带动房地产业的发展政府的重要社会利益集团度的竞争，取消了这种监控成本，农民专业合作组地方政府房地产业的开发商已经越来越成为影响。当大的程度上获得了生产自主权件为农织高度发展和农民权利获得充分保证的，第三，近几业生产实现资源合理配置创造了重要条。适应这个目标的要求，年各地政府在区域经济发展中有不同程，在农业管理和农村建设中的自主权也将(2)农民平等与公正的劳动就业权在大大增强过程中，。扩大区域内中心城市的规，但是，在向这个目标前进的模四，有利于提高区域经济的竞争力“也利破。尽管我国城乡分割体制尚未完全打但这个体制已经遭到很大冲击，。中央政府依靠简单放权的办法。是政府官员显示，政绩一”的途径。第，是行不通的为了更好地实现改革目，中国历史上农民，直具有较大的迁同时也与世界，种种约束之下市，中国农民勇敢地走向城元体制发起了标，中央政府必须统筹改革全局。在必徙自由城乡分割的户籍制度与中国的，率先。向劳动市场的二要的方面加强权威性在中央政府和地，历史文化传统严重背离主流文化制度相冲突，冲击方政府之间的权力配置上，无非是三种，所以、这个制度”调查表明没有增加在2004年之，前差不多情况再一一，种是该放权一，种是该收权实际上扛着恶名，一个“不合理不合法的10年左右的时间里。农民工的工资几乎一种是收或放不确定。，暂时允许出现这客观上使改革开放以后成长起一维持这样个劳动供求关，权力运用的摩擦农村改革的经验表来的官员敢于对这制度开刀。系，固然和农民工的供应充足有关系N012．2008LAND＆RESOURCES52003年以后：以调整国民收八分配格局为主的综合改革模式i囊。以调整国民收入分配格局为主的一j综食配套改革模式产生的背景1．一《中共中央、国务院关于促进农民届领导集现。目前的“分配调整，”改革模式既包。增加收入若干政策的意见》(2004年中共中央体坚持体，一括利益的增量调整也包括存量调整，般来说”，改革是一个渐进的过“号文件)反映出新“一取消农业税使地方政府的收入减少补贴调整而补贴资金的。不程，但渐进改革决不意味着仅仅用的办法进行改革“。增以人为本”，关注社会弱势群。发达地区的减收部分由中央财政给予了一量调整农村税费改塑造社会公正的新的施政理念一文更，部分来自粮食风2004年国．革就不是要的时候增量”改革““，农村土地征用”件对前济时期的农村工作做了总结，险基金支出的减少。这种调整属于存量。制度改革也不会是，增量改革”。在必集中地体现了新领导集体发展农村经、增量调整也已经发生也应针对“存量利益关系增加农民收入的战略思想和基本政，家财政的支农支出总额为1671分点4亿元．，安排改革。策安排增量，”其意义十分深远。2004年出台、占国家财政收入的比重提高了1。1个百如果单用局改革的办法调整的大量有关农村工作的法律策，法规和政复杂的利益关系。可能使改革陷入僵，反映了新的施政理念。一，个新的政步明，2006年国家在农村金融政策调整方我们研究发现，农业波动与政策规策平台俨然形成2004面迈出了重要步伐一。年初中共中央的支持”一号定呈弱相关相关。而与政策的执行力度呈强，中共中央年号文件进一文件提出的务，“金融机构要不断改善服’事实上政策的书面内容是比较，确了农业和农村改革的市场化方向为政府实现对市场的宏观调控、并加强对。‘三农的意见得连续的(除了粮食流通政策)行方面发生了问题。关键是执一强化对到有力贯彻这一年国务院银监会发布农业的财政和金融支持确立了基本政策定条这种《关于调整放宽农村地区银行业金融机以放权为核心的改革模式在框架。文件抓住了我国农业和农村发展，构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》门槛。件下会产生权利放不下去的结果展的逐渐停滞。中的主要矛盾层次问题。并揭示了矛盾背后的深，降低了农村金融准入，改革的局限性导致了1996年之后农村发。全国农民收入连续多年增长这个难题是依照新的政策社区性银行今后可以有更多除了现在的农信、缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我。的金融机构进入农村：在农村不仅有村镇银行社，、从1996年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，国经济和社会发展的难题的现实反映改革的另，形势的确不我国农业和农村内外环境发生深刻变化，还会出现第二信用社第三信用容乐观变一，迫切要求中央农村政策发生改，也是城乡二元结构之下各。社、贷款公司等。。民营资本也可以进入对全国金融发展也具。段时期里我们在农村改革的市，种深层次问题的集中反映一2004年农村银行金融业这些规定不仅打破了农村，场化方向上出现过摇摆经济关系看土地对农民收入增。个重要特点是地方政府积极，金融发展的僵局长和农村发展带来了不利影响，、从城乡“响应中央的号召在深化农村改革中努。有积极意义农民的利益21。劳动和资本等资源二力创新，富于进取精神不少省市提前(2)实行征地制度改革。，保护失地在城乡之间的流动仍然显示出构”元结做了减免农业税的工作，为中央的政策。2004年中央政府出台的与，矛盾在加深的严峻现实，。农村耕地目标早日实现创造了条件．土地有关的最重要的政策土地管理的决定》中体现在10月年以后国流失严重失地农民增加，，征用土地的3调整国民收入分配格局对农业的国务院关于深化改革严格日颁发的《。补偿标准不合理矛盾改善。并引起了极大的社会支持(1)财政持。、2004，，农民在城市兼业的环境没有明显农村劳动力向城市转移的速度放农村金融在农村合作基金会清理，金融改革对农业的支家土地政策没有明显变化的是力一但值得注意，2004年，，中央在前几年农村税费改进，一，些地方政府似乎在努力突破中，慢了。革的基础上统步深化改革，减轻农央制度的约束，给中央政府形成某种压“之后并没有获得很好的发展农业生产，民的税费负担一为最终实现城乡税制的2004年中央财政支农各，而中央政府也做出了某种。灵活”和农村经济很难得到信贷支持农村资创造条件的反映。金向城市流动的趋势没有转变2．。方面资金达到1500亿元以上增0~300亿元~t2003年一2005年引起政策研究领域重视的另以国民收入分配调整为核心的综，增幅为近年之最”。总体地方政府行动是广东省的一个举措。合改革模式上看“，分配调整改革模式已经显广东广东省2005年10月发布并实施了《省集体建设用地使用权流转管理办6国土资源2008年12月号法》。这个地方法规规定了广东省范围、内的集体建设用地使用权出让出租。、转让、转租和抵押的管理办法、《办法》明确兴办各类工商企业和公益事业、公共设施可以使用，农村村民住宅。，集体建设用地和办法卖、用于经营性项目的应当参照国有土地使用权公开交易的程序，通过土地交易市场招标。、拍挂牌等方式进行“，在2004年由国务关于深化改革严格土地管理院下发的《的决定》规定下，在符合规划的前提村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，但如何流转语焉不详，。2006年国家，一方面继续加大建设一用地监管力度“另”方面也有了某种“灵活性”。国务院关于加强土地调“推进农民工工伤保险工作。2006年初国幅度提高了新型合作医疗的补助标准，控有关问题的通知中提到，农民集体国务务院常务会议审议并原则通过的《大部分试点地区的农民自己交纳10元地方政府和中央政府分别补贴20元些地方的补助标准超过了国家规定天津市塘沽区人均基金达N200元。，所有建设用地使用权流转围内”。必须符合规”院关于解决农民工问题的若干意见》是近年来少有的一一划并严格限定在依法取得的建设用地范国务院的这个。项系统性的促进农村劳。，如“通知事实上逐步创动力向城市转移的政策文件《劳动合同法》出台，2007年，，大默认了广东省的做法造城乡统对农民工获得与。部分来自地方补助中央要求，。(3)改善农民工劳动条件一城市职工同样的权利具有积极意义展2007年新型合作医疗的80％，，的劳动力市场2004一。务工的农民，(4)推动农村社会保障事业的发覆盖范围要达N从总体上看到2008年在全国。兼业者在城市所受到的不公正待遇引起了中央的高度重视。提高农民生活水平一。从2004年开2007农村基本普及新型农村合作医疗制度，年12月，国务《通始年，些经济实力强大的省市在农村社。新型合作医疗制度还农民自。院办公厅下发《关于进知》要求步做好改善农，会保障方面迈开了较大的步伐，远不能从根本上解决农民看病难的问民进城就业环境工作的通知》，中央在全国范围内推行了农民最低。题，最大的难点是保障程度低，，要进一步解决建设等领域拖，生活保障制度费部分数额还比较大。农民承担不起欠农民工工资问题限制和乱收费加快清理和取消针、(5)建立农村新型合作医疗制度2002年出台了《中共中央、特别是贫困地区难，，农民交纳合作基金困，对农民进城就业的歧视性规定，不合理国务院关于，看病时支付自费部分更难。政府资加大劳动保障监察执法，进一步加强农村卫生工作的决定》从2006年起开金配套也难尽管得到了合作医疗基金、力度，改善就业服务，加强农民工职业，始在全国部署建立农村新型合作医疗制度。的帮助是一，但农民得病。看病总体来说还技能培训整顿劳动力市场秩序大力，中央和地方财政较大件可怕的事情前文提到的两种改革模式都是特定历史条件下的选择“。但由于当时，未能最终出台直N”“减少控“济的实力大大增强以后才出现的2004年，。到减少控制”的～制”的政策”“。20世纪80年代，。减农业税(不包括契税和耕地占而国家财政2000系列政策是在粮食供应紧张的压力之下做出的选择一少控制的政策才得以出台从总体上用税)占国家财政收入的比重大约为2％，且农业税为地方税种。。这种选择在党内高层中有看，减少控制，改革模式的主导者是定的共识一。从20世纪60年代开始，党中央政府发明显“。这个特点在改革的中后期越”对农业的资金支持规模已经达N元，亿内部分高级官员就主张减少对农民的，超过了农业税总量的3倍。国家对控制并在1965年出台了具体的政策。分配调整改革模式则是中国经粮棉油价格补贴的总量在2003年略大于No12．2008LAND&RESOURCES7农业税收入。这种背景下，存取消农业地”的政策有抵触。，以至这项政策在地而地方约及其局限性2004年提出的深化农村改革的税的同时逐步减少国家的补贴(特别是减少粮食风险基金)并不会对国家财政运行造成明显负担。方很难落实其次是工业部门和建筑业，目标”部门不支持国家征地制度改革主要还在于通过调整国民收入分配结构政府在利益驱动之下往往站到了工业和，来支持农村的发展首先地方收入风险基金。但“分配调整。改所以，从总体上看两种改革模式。建筑业利益集团步维艰执行。一边，致使征地改革举一革模式受到的制约也是明显的，在不同时期都是水到渠成的结果也不能认为每h一但是，中央政府的政策难以得到有效步改革还没国家财力的限制一。减免农业种改革模式的选择就。在土地产权制度进，税的资金来源，部分是经济发达地区的定能解决农村发展的基本问题事实。有形成共识的情况下中央政府希望通现在看来，另一部分是中央政府的粮食依靠财政力量来些国家在。每1．一种改革模式都有其局限件“过稳定承包权或将承包权的物权化来解。这些资金来源并不能提供对。减少控制”改革模式的所受制决土地资源的有效配置问题困难很大。，农业支持的充分保障法约及其局限性在改革开放之前的20年中。帮助农民增加收入是多数西方国家的做，农村金融市场的改革也乏善可陈改革。但这种做法颇受争议一，的深层制约仍然是市场结构的缺陷的资金需求成本比较高对和市场结构的缺陷制度的解体挡之势障碍。。农不断调整这种持续已久的政策其次，业的小规模经营难以产生有效的大规模，农村社会对“分配调整”改。致使农村金融市场的交易国有大型商业银行未能在，革模式的承接系统还未能很好发育2004年开始实行对种粮农。民直接补贴以农村资本市场提供有效服务，i同程在彳后，政策贯彻所遇到的困难是补贴资金，在劳动力流动方面，随着人民公社度上退出了农村市场缺乏有效的产权基础败问题，。曾经兴起的农村“发放成本比较高最后有的地方甚至出现资。农民进城务工成为不可阻会遇到些难以克服的合作基金会因为依赖农村，经管站”，金发放成本大于资金数量本身的情况，但真正要农民在城市特别是大一产生了严重的腐。实施“分配调整”改革模式，城市定居下来一不得／1i由中央政府出面叫停“，不能不涉及农村社会保障事业的发展。些地方政府虽然制定了有关农，以中央政府为土导的平关系础，减少控制”但在日前条件下法而统，还没有找到种使农一村社会保障的制度上看但在招商引资的压。改革模式未能自动产生市场丰体问的公，村社会保障与城市社会保障相统一的办”力之下并不能认真推行这种制度，总体”未能自动形成有效的产权基“。，问题不解决“，分配调整。单靠中央政府的“减少控制在也未能产生足以降低交易成本的市改革模式就不能说状得了成功我们要长期面对的理很简单，这将是。目前阶段对促进农村劳动力流动已经不场结构权”，’减少控制””意味着““放深个老大难问题，道再有明显作用制”但“放权“不等十”。造权造权”。。低收入低保障高收入高保，以中央政府推动为主的“减少控化农利改革的关键是权利的再造这种冉造需要，尽管的改”障，是社会保障体制运行的绝对规律改革模式在农村土地改革方而受到。放权“”仅仪依靠政府的补贴任未来相当长的收入拉平补齐’的制约也很明显政府提出的“首先是地方政府特别减人不减革工作未能深入进行，是“减少控制。个时期里是很难把农民收入与城市居民。是土地资源紧张地区的地方政府对中央增人不增地，改革模式受到制约的根本性原凶2“．分配调整”改革模式所受的制幺兰当口中外近代历史发展经验表明，i五L石，在社，为地方军事割据和军阀混战一战争则进。型的经验。我们犯了牺牲农业和农村。，会转型时期荡不安有一，如果农村发展出现停滞，步消耗国力，加速农村衰败，于是，片面发展工业和城市的错误的错误近30年的农村社会矛盾激化，将引起整个社会动。中国在百余年里战火频仍毛泽东等老一民不聊生。改革我们在相当大的程度上纠正了自己，从而拖延社会转型的过程种说法。代革命家看准了中国取得了农村发展的巨大成就。，中国的社会转型始于但结果是他们的，问题的关键权，，用农民的力量推翻了旧政但我们仍然没有完成社会转型的任务，洋务运动掬泪水市洋务运动的实践者抱着富国一给中国带来数十年的和平发展时并取得了举世瞩目的经济成就从宪法秩序上说，。而且在社会转型中仍然存在牺牲农业和梦开始他们的事业。，期是，但农民利益的问题。(摘自中央财经大学中国历来是城市统治农村“农，中国社会转型只，发展和改革蓝中国发展和改革研究院《皮书》)侈民创造的。剩余”被源源不断地输向城，是从长期停滞以后重新开始由于长期农村破败引起匪患而匪患又发育的闭关自守，我们缺乏控制社会平稳转8国土资源2008年12月号